VII SA/Wa 649/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), , Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi I. K. i K.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1993 r. znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. K. i K. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 1993 r. ([...]) Prezydent Miasta [...] udzielił małżonkom K. pozwolenia na kontynuacje samowolnie rozpoczętych robót budowlanych polegających na: 1) rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwurodzinny, 2) dobudowie do istniejącego warsztatu okuć budowlanych magazynu wyrobów gotowych. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność w/w. decyzji podnosząc iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem jako podstawę prawną wskazano w niej art. 40 i 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Oba w/w. przepisy normują odrębny tryb postępowania i niedopuszczalne jest dowolne łączenie przez organ tych dwóch trybów. Przyjąć zatem należy że tryb wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i tryb prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej ma charakter rozłączny. W prawie budowlanym z roku 1974 nie istniała podstawa prawna pozwalająca na wydanie pozwolenia na kontynuację samowolnie rozpoczętych robót budowlanych. Nie mógł być taką podstawą art. 29. Również art. 40 nie przewidywał możliwości udzielenia pozwolenia na kontynuacje samowolnie prowadzonych robót. Uznanie zatem, że udzielenie pozwolenia na kontynuację samowolnie rozpoczętych robót wypełnia dyspozycję art. 40 dawnego Prawa budowlanego stanowi – zdaniem organu I instancji – rażące naruszenie prawa. Po rozpatrzeniu odwołania od w/w. decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję tą uchylił w całości i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. w części dotyczącej pozwolenia na kontynuację samowolnie rozpoczętych robót budowlanych polegających na dobudowie do istniejącego warsztatu okuć budowlanych magazynu wyrobów gotowych, a nadto odmówił stwierdzenia nieważności w/w. decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1993 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez jego niezastosowanie. Przepis ten przewidywał bowiem wydanie nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy budowa obiektu budowlanego lub jego części była niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. W toku postępowania odwoławczego ustalono, iż działka na której prowadzono prace budowlane oznaczona numerem [...] a znajdująca się w [...] przy ul. [...] w dacie wydania kwestionowanej decyzji, należała do jednostki strukturalnej DV dla której przewidziano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcję podstawową – rolnictwo. Położona była na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MR/RO co oznacza teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji budownictwa mieszkalnego i ogrodniczego. Wynika to jednoznacznie z pisma Urzędu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. ([...]). Rażącym naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 dawnego prawa budowlanego było więc niezastosowanie go w sytuacji gdy realizowane samowolnie roboty budowlane w części polegającej na dobudowie magazynu wyrobów gotowych były niezgodne z ustaleniami obowiązującego wówczas planu miejscowego. Teren na którym położona była działka był bowiem przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Zaistnienie przesłanek przewidzianych w art. 37 Prawa budowlanego wykazało możliwość legalizacji obiektu budowlanego w oparciu o jego art. 40. Tenże przepis (art. 40.) wykluczał możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami jeżeli spełnione były określone w art. 37 przesłanki prawne uzasadniające wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce. Odnośnie zaś wydania pozwolenia na kontynuację rozpoczętych robót polegających na rozbudowie domu jednorodzinnego na dwurodzinny organ uznał, że roboty te nie były niezgodne z przeznaczeniem działki w planie miejscowym. W tym zakresie więc było możliwe prowadzenie postępowania w trybie art. 40 Prawa budowlanego co też organ uczynił podejmując kwestionowaną decyzję z dnia 9 listopada 1993 r. Decyzję organu II-ej instancji zaskarżyli małżonkowie K. w części nieuwzględniającej odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydanej w I ej instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili: 1) naruszenie art. 138 par. 1 pkt2 kpa w zw. z art. 156 par. 21 pkt 2 kpa poprzez jego zastosowanie i przyjęcie że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1993 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa obligującym organ odwoławczy do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie, 2) naruszenie art. 138 par. 1 i art. 80 kpa przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w niej materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego na podstawie rozstrzygnięcia w sprawie, 3) naruszenie art. 138 par. 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 par. 1 kpa oraz art. 107 par. 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na jakich konkretnie dowodach organ odwoławczy oparł swoje ustalenia i rozstrzygnięcie, oraz jakie zarzuty uznał za udowodnione lub też nie udowodnione, a także poprzez wyjaśnienie podstawy prawnej uzyskanej decyzji w sposób niedostateczny wyrażające się w braku wyraźnego wskazania powodów z jakich organ ten uznał naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 Prawa budowlanego za rażące, 4) naruszenie art. 138 par. 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 par. 1 pkt 1 kpa oraz art. 268a kpa poprzez sporządzenie i podpisanie wskazanej decyzji przez osobę nienależycie umocowaną do jej wydania. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II-ej instancji w zaskarżonej części, oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych. W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna albowiem organ II – ej instancji w sposób niedostateczny uzasadnił fakt wydania części kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Kategoryczne twierdzenie, iż pozwolenie na dobudowę magazynu wyrobów gotowych (do istniejącego warsztatu okuć budowlanych) było niezgodne z przeznaczeniem działki w planie miejscowym, a zatem stanowiło rażące naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 dawnego Prawa budowlanego budzi wątpliwości. Twierdzenie to zostało oparte nie na rzeczowej analizie zapisów planu miejscowego dokonanej przez organ lecz na treści pisma Urzędu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. ([...]). Wynika z niego, że nieruchomość na której realizowana była sporna inwestycja w planie miejscowym należała do jednostki strukturalnej DV dla której przewidziano funkcję podstawową – rolnictwo. Jej teren oznaczony był symbolem MR/RO, a zatem był terenem intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa rolniczego i ogrodniczego. Organ II-ej instancji pominą jednak w swoich rozważaniach treść innego dokumentu, a mianowicie opinii Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...]. Na ten dokument powołują się nie tylko skarżący ale przede wszystkim autor kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. Z jej uzasadnienia wynika, że sporna nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz założeniami do nowego planu ogólnego położona jest na terenie przeznaczonym pod ekstensywną zabudowę mieszkaniową z możliwością lokalizacji innych funkcji wzajemnie nie kolidujących. Jeśli więc organ przy interpretacji prawa miejscowego odwołuje się do jego wykładni zawartej w piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., to niewątpliwie powinien ocenić także opinię Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...] grudnia 1992 r. Przede wszystkim jednak powinien dokonać własnej wykładni tegoż planu w oparciu o jego zapisy wyjaśniając m.in. to na czym polegać miała ekstensywna zabudowa mieszkaniowa z możliwością lokalizacji innych funkcji wzajemnie niekolidujących, a nadto czy w jej ramach była możliwa (bądź nie) realizacja magazynu wyrobów gotowych. Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie organ przy interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa" winien brać pod uwagę przede wszystkim jego społeczno-gospodarcze skutki, nie zaś oczywistość naruszenia określonego przepisu prawa, ani nawet charakteru przepisu, który został naruszony. Takie stanowisko zajmuje NSA w szeregu orzeczeniach. Dla przykładu w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r. sygn. akt II SA 737/84 podkreślono, że o tym czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 kpa, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie ono za sobą pociąga. Za rażące należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. To czy z taką sytuacją mamy do czynienia w następstwie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. wykaże postępowanie przed Głównym Inspektorem nadzoru Budowlanego. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 152 ppsa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.