II OSK 1638/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant Karolina Komotajtys po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 8/09 w sprawie ze skargi K.U. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 8/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi K.U. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów, zobowiązał tego Inspektora do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie wydania interpretacji przepisów. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Pismem z dnia [...] września 2008 r. K.U. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, o wydanie pisemnej interpretacji obowiązującego prawa co do sposobu i zakresu zastosowania przepisów dotyczących kontroli fitosanitarnej produktów pochodzenia roślinnego wysyłanych w eksporcie do Federacji Rosyjskiej, które nie wypełniają definicji produktów roślinnych podlegających konsumpcji (kwiaty doniczkowe i cięte) i w związku z tym nie będą to rośliny wobec których istnieje wymóg załączania i posiadania "paszportów roślin", wskazując: "1. Zamierzam świadczyć usługi w zakresie koniecznym do przygotowania i wyeksportowania produktów pochodzenia roślinnego. 2. Eksporterami i sprzedawcami ww. przesyłek roślin będą firmy z terenu Unii Europejskiej oraz innych krajów pozaeuropejskich. To nie będzie moja firma. 3. Kupującym oraz importerem będą firmy z Federacji Rosyjskiej. 4. Produkty pochodzenia roślinnego pochodzić będą z terenu Unii Europejskiej z krajów takich jak: Holandia, Francja, Belgia, Dania, Włochy. 5. Eksporterzy oraz importerzy ci powierzą mi na czas wykonania usług (będę posiadaczem) swoje przesyłki roślin. 6. Przesyłki te nie będą odprawiane w wywozie przez tamtejsze urzędy celne w krajach ich pochodzenia i sprzedaży. 7. Przesyłki te nie będą także odprawiane fitosanitarnie w krajach pochodzenia ww. roślin i nie będą posiadać świadectw fitosanitarnych eksportowych lub innych zgodnie z brakiem takiego wymogu. 8. Przesyłki te będą dostarczane do mnie; czyli do Polski środkami transportu kołowego bez zamknięć celnych oraz bez zamknięć fitosanitarnych tzw. transportem otwartym. W czasie tym będą narażone na zarażenie szkodnikami w trakcie wykonywania takiego transportu. Przesyłki roślin mogą być także narażone na organizmy szkodliwe dodatkowo w trakcie wykonywania przeze mnie usług na terenie polski. 9. Zgodnie z definicją prawa wspólnotowego o swobodzie przepływu towarów i usług ww. przesyłki roślin będą dostarczane do mojej firmy. Następnie będą na mój wniosek kontrolowane przez inspektorów PIORiN na okoliczność braku szkodników oraz organizmów zastrzeżonych przez Federacje Rosyjską zgodnie z rosyjskim Zezwoleniem Importowym "IKR". Po zakończonej negatywnej kontroli będą zaopatrywane ww. przesyłki w świadectwa fitosanitarne eksportowe w celu ich wyeksportowania z terenu UE i odprawiane w wywozie przez polski Urząd Celny do Federacji Rosyjskiej. 10. Na terenie Polski ww. przesyłki roślin będą w moim posiadaniu aż do momentu ich wyeksportowania", a także zadał szereg pytań dotyczących kontroli fitosanitarnej roślin, zaś pismo zakończył prośbą o wydanie interpretacji przepisów we wnioskowanym zakresie w formie decyzji. Pismem z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Inspektor poinformował wnioskodawcę, że ustawa z dnia 10 lipca 2008 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie upoważnia Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa do wydawania interpretacji w trybie jej art. 10, gdyż przepis ten uprawnia do złożenia wniosku o wydanie pisemnej interpretacji tylko i wyłącznie co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne w jego indywidualnej sprawie, zaś wniosek złożony przez K.U. nie obejmuje przedmiotu opisanego w tym artykule nie może być uwzględniony. Pismem z dnia 7 października 2008 r., skierowanym do Głównego Inspektoratu Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin, K.U. wniósł skargę na tę odpowiedź, na co pismem z dnia [...] października 2008 r. Główny Inspektor, po przytoczeniu treści art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poinformował, iż w żadnym z pytań zamieszczonych we wniosku z dnia [...] września 2008 r. K.U. nie odniósł się do obowiązków dokonywania składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne oraz do obowiązków świadczenia daniny publicznej, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty oraz inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych, wynika z odrębnych ustaw niż ustawa budżetowa, zatem wniosek nie spełnia warunku określonego w art. 10 ust. 1 cyt. ustawy. Organ podkreślił nadto, że z wydawaniem świadectwa fitosanitarnego powiązana jest wyłącznie opłata skarbowa za jego wystawienie, ale organy Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa nie są uprawnione do dokonywania interpretacji przepisów w tym zakresie, natomiast uprawnionymi są organy określone ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Główny Inspektor zwrócił uwagę, że z treści pisma z [...] września 2008 r. wynika, że zapytania, nie dotyczą indywidualnej sprawy K.U., gdyż jak podał "Eksporterami i sprzedawcami ww. przesyłek roślin będą firmy z terenu Unii Europejskiej oraz innych krajów pozaeuropejskich. To nie będzie moja firma", co oznacza, że ewentualne wnioski o wystawienie świadectwa fitosanitarnego nie będą składane w jego indywidualnej sprawie, lecz w sprawach innych firm, tym samym, ewentualne wystąpienie w imieniu tych podmiotów o dokonanie indywidualnej interpretacji, zarówno jeżeli miałoby ono miejsce na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej jak też ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, może nastąpić po wykazaniu posiadania pełnomocnictwa w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.U. podniósł, iż Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa błędnie ocenił jego wniosek, gdyż to, że nie będzie eksporterem oraz sprzedawcą produktów roślinnych nie uniemożliwia mu wnioskowania o dokonanie odprawy fitosanitarnej i wydanie świadectwa fitosanitarnego. Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do dopuszczalności skargi K.U. na bezczynność, stwierdzając, iż pismo skierowane do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa zatytułowane "skarga" jest w istocie zażaleniem, zatem warunki formalne zostały spełnione i przedstawił, co następuje: K.U. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora o wydanie pisemnej interpretacji przepisów "co do sposobu i zakresu zastosowania przepisów dotyczących przeprowadzania kontroli fitosanitarnej produktów pochodzenia roślinnego" na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten mówi o wydaniu pisemnej interpretacji przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej. Pojęcia tego ww. przepis nie precyzuje, jednak oznacza on obowiązek świadczenia na rzecz podmiotu publicznego, którym są podatki ale również opłaty, cła, kary pieniężne. Ordynacja podatkowa zawiera zamknięty katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania interpretacji w zakresie objętym tą regulacją, jednak zakres ustawy o działalności gospodarczej jest inny, stąd krąg podmiotów zobligowanych na jej podstawie do wydawania interpretacji może być inny, aniżeli przewiduje Ordynacja. Z ustawy o ochronie roślin wynika, że przeprowadzenie kontroli fitosanitarnej podlega opłacie, stanowiącej dochód budżetu państwa, a do pobierania tych opłat właściwe są organy Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa, przeprowadzające tę kontrolę, są one zatem właściwe do wydania interpretacji przepisów. Po otrzymaniu wniosku K.U. opartego o art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organy powinny go zanalizować, wyjaśnić wątpliwości co do jego treści, rozważyć czy dotyczy on zakresu i sposobu zastosowania przepisów z których może wynikać obowiązek świadczenia danin publicznych, związanych z zakresem działania Inspekcji, a następnie zachować się stosownie do zasad wynikających z przepisów ustawy. Natomiast skierowanie tylko pism informacyjnych było w istocie uchyleniem się od właściwego załatwienia sprawy z wniosku K.U.. Reprezentowany przez adwokata Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Gorzowie Wielkopolskim złożył skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi na bezczynność lub po uchyleniu przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim i zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię, wyrażająca się w przyjęciu, iż w myśl powołanego przepisu na Wojewódzkim Inspektorze Ochrony Roślin i Nasiennictwa ciąży obowiązek wydawania interpretacji, podczas gdy jego właściwa interpretacja wskazuje, że podmiotami wyłącznie do powyższego zobowiązanymi są naczelnik urzędu skarbowego, naczelnik urzędu celnego, wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa; 2) przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż złożony przez K.U. wniosek dotyczy jego indywidualnej sprawy, a w konsekwencji przyjęcie istnienia obowiązku wydania interpretacji w przedmiotowej sprawie, podczas gdy wnioskodawca zwracał się o udzielenie interpretacji nie w jego indywidualnej sprawie lecz w imieniu podmiotów trzecich, nie posiadając interesu prawnego do wydania interpretacji; 3) przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, iż złożony przez K.U. wniosek dotyczy daniny publicznej, podczas gdy świadczenia o których mowa we wniosku nie należą zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy do kategorii danin publicznych, 4) przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prowadzące do naruszenia właściwości rzeczowej Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, poprzez przyjęcie do rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność WIORiN w Gorzowie Wlkp., podczas gdy z zakresu przedmiotowego przepisu art. 3 § 2 pkt 4a oraz 8 wynika, iż kontrola działalności administracyjnej wg punktu 4a oraz 8 dotyczyć może wyłącznie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego oraz bezczynności organów w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej stwierdzono, że jej podstawą są zarzuty naruszenia prawa materialnego i w pkt 1-3 podstaw przywołano przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1085 ze zm.), dalej "ustawa o działalności gospodarczej", jednak w pkt 4 podstaw wskazane zostały przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." Jest to zarzut procesowy i od niego należy rozpocząć rozważania, zwłaszcza że zawiera on "naruszenie właściwej rzeczowej Wojewódzkich Sądów Administracyjnych", co w istocie miałoby oznaczać niedopuszczalność skargi. Skarżący Wojewódzki Inspektor stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim naruszył art. 3 § 2 pkt 4a oraz pkt 8 P.p.s.a. bowiem rozpoznał skargę na bezczynność w sprawie, której przepisy te nie przewidują. Skarga na bezczynność w zakresie pisemnej interpretacji przepisów może dotyczyć zdaniem Inspektora, tylko przepisów prawa podatkowego. O takim zakresie działania sądów administracyjnych przesądza, w ocenie skargi kasacyjnej, naruszenie art. 3 § 2 pkt 4a i 8 P.p.s.a., gdyż wynika z nich, że skarga na bezczynność w mocy pkt 8 może być wniesiona w sprawach, o których mowa w pkt 1-4a, a pkt 41 dopuszcza tylko skargi na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Jednak ze stanowiskiem Inspektora nie można się zgodzić. Artykuł 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. istotnie przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach. Jednak należy mieć na uwadze, że z pkt 1 § 2 art. 3 wynika, że kontrola dotyczy skarg na decyzje administracyjne. Z art. 10 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej wynika, że udzielenie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek uiszczenia daniny publicznej w indywidualnej sprawie następuje w dacie decyzji, od której służy odwołanie. Przepis ten mówi zatem o decyzji administracyjnej, załatwiającej sprawę z wniosku o wydanie pisemnej interpretacji. Decyzja ta mieści się w ogólnym pojęciu decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., a co za tym idzie również w pkt 8 art. 3 § 2, który dopuszcza skargi na bezczynność w sprawach określonych w pkt 1, a wiec dotyczącym decyzji administracyjnych. Rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim skargi K.U. na bezczynność skarżącego inspektora nie naruszało art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a., bowiem sprawa podlegała kontroli tego Sądu. Rozstrzygnięcie wydane w sprawie przez ten Sąd nie narusza również przepisów ustawy o działalności gospodarczej. Artykuł 10 ust. 1 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Przepis ten, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie definiuje pojęcia "danina publiczna", jednak nie musi tego czynić, bowiem kwestia ta nie jest materią tej ustawy, ale dziedziny finansów publicznych. Ustawa o finansach publicznych do danin także zalicza podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Danina publiczna jest to zatem świadczenie pieniężne na rzecz podmiotów publicznoprawnych. Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa jest niewątpliwie takim podmiotem. Jest również upoważniona do pobierania daniny publicznej w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a tym samym art. 10 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej. Daniną taką jest bowiem opłata za przeprowadzenie granicznej kontroli fitosanitarnej. Z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 849 ze zm.), dalej "ustawa o ochronie roślin" wynika, że przeprowadzenie takiej kontroli podlega opłacie, którą zgodnie z ust. 3 tego artykułu pobiera organ Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa przeprowadzający kontrolę, a stanowi ona dochód budżetu państwa. K.U. wystąpił z wnioskiem o wydanie pisemnej interpretacji w zakresie przepisów dotyczących kontroli fitosanitarnej, a z treści wniosku wynika, iż chodzi mu o kontrolę, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie roślin. Wniosek taki mieści się zatem w regulacji art. 10 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że art. 10 tej ustawy ma w sprawie zastosowanie i zgodnie z jego wymogami Wojewódzki Inspektor powinien wniosek rozpoznać. Zgodzić się bowiem należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, co do oceny, że załatwienie wniosku w sposób w jaki uczyniły to organy, jednie pisma wyjaśniające niemające cech decyzji, było uchyleniem się od właściwego wymaganego przepisami zachowania. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.