II SA/Wa 1738/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA: Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA: Joanna Kube (spr.) Protokolant Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe funkcjonariusza Policji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 1, § 9 ust. 4, § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego powyższe rozporządzenie (Dz. U. Nr 24, poz. 149), zwolnił K.B. z dniem [...] grudnia 2007 r. z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] stycznia 2008 r. mianował na stanowisko [...] w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej [...] zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł, dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości [...] % kwoty bazowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., na mocy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania K.B., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Głównemu Policji. Organ stwierdził, iż na skutek nowelizacji załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, wprowadzonej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie, usunięte zostały stanowiska zawierające w nazwie dodatkowe określenie "Biura Spraw Wewnętrznych", z wyjątkiem stanowiska dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych. Rozporządzenie z dnia 8 lutego 2008 r. weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. w dniu 14 lutego 2008 r., a zatem z tym dniem wszedł w życie znowelizowany załącznik nr 2 do rozporządzenia, który nie zawiera już stanowisk z określeniem "Biura Spraw Wewnętrznych", z wyjątkiem stanowiska dyrektora tego Biura. Ponieważ do dnia 13 lutego 2008 r. dotychczasowe stanowiska istniały, zatem zastrzeżenia budzi fakt zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska już z dniem [...] grudnia 2007 r. Jednocześnie zwrócono uwagę, że zgodnie z § 6 tego rozporządzenia, znowelizowane przepisy dotyczące zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup zaszeregowania i odpowiadające im stopnie etatowe, stawki uposażenia zasadniczego oraz dodatki do uposażenia, a także warunki ich otrzymywania należy stosować przy ustaleniu wysokości uposażeń od dnia 1 stycznia 2008 r. W związku z tym przyjęto, że przepis ten upoważnia do wyrównania od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia wejścia w życie ewentualnych różnic pomiędzy uposażeniem na dotychczas zajmowanym stanowisku a uposażeniem obliczonym zgodnie z powołanym ostatnio rozporządzeniem. Następnie Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] z dniem [...] stycznia 2008 r. ustalił dla K.B. uposażenie zasadnicze w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej [...] zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł, dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości [...] % kwoty bazowej. Jednocześnie z dniem [...] lutego 2008 r. zwolnił ją z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] lutego 2008 r. mianował na stanowisko [...] w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej [...] zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł, dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości [...] % kwoty bazowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania K.B., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającym rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych, co wiązało się ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16. Dotychczasowe stanowiska występujące w Biurze Spraw Wewnętrznych, poza stanowiskiem dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych, z dniem 1 stycznia 2008 r. zostały usunięte z katalogu stanowisk służbowych określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Zgodnie z powyższą regulacją, stanowisko [...] Biura Spraw Wewnętrznych zaszeregowane w [...] grupie uposażenia zasadniczego zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe [...] w Komendzie Głównej Policji zaszeregowane w [...] grupie uposażenia zasadniczego. W nawiązaniu do tego wyjaśniono, że funkcjonariusz nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na nowe stanowisko określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów według załącznika nr 2 do wyżej powołanego rozporządzenia. Organ dodał też, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. dokonało przebudowy wybranych składników uposażenia policjantów. Modyfikacji uległy zasady otrzymywania dodatku specjalnego, którego maksymalna wysokość została obniżona do [...] % kwoty bazowej. Odnośnie zaś tabeli równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, organ uznał, że ma on zastosowanie jedynie do policjantów, którym przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano, na podstawie odrębnych przepisów, prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.B. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2008 r. Zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów prawa, tj.: - art. 34, art. 38 i art. 127 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., poprzez ich błędną wykładnię, - art. 2, art. 8 i art. 32 Konstytucji RP (zasady równości wobec prawa i zasady retroakcji), - art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu, Ponadto, w ocenie skarżącej, organ bezpodstawnie wykonał decyzję nieprawomocną. Podała, że stanowisko, na które została mianowana rozkazem z dnia [...] lipca 2008 r. jest stanowiskiem niższym wobec poprzednio zajmowanego stanowiska [...] BSW, na które była mianowana rozkazem personalnym z dnia [...] września 2007 r., bowiem poprzednie stanowisko było zaszeregowane do grupy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w wydanych w sprawie decyzjach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 k.p.a., wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. mają bezwzględnie obowiązujący charakter w zakresie sposobu i terminów wprowadzenia zmian w znowelizowanych przepisach, a zatem organ nie miał możliwości zastosowania uznaniowości w sprawie określenia statusu służbowego skarżącej. Zdaniem organu, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem skarżąca otrzymała wydane w sprawie decyzje i brała udział w postępowaniu wypowiadając się co do ich treści i wskazując zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2008 r., utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2008 r., naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z obrazą przepisów prawa materialnego stanowiącego jego podstawę, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zasadniczą kwestią w sprawie było ustalenie czy zarzuty odwołania, wskazujące na nieróworzędność stanowisk i mianowanie na niższe stanowisko od dotychczas zajmowanego przez skarżącą, zasługują na uwzględnienie. Organ w wydanym na podstawie art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji rozstrzygnięciu, odwołując się także do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, a także do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego powyższe rozporządzenie, w ogóle nie podjął zagadnienia równorzędności. Stwierdził jedynie, że K.B. zajmująca dotychczas stanowisko [...] Biura Spraw Wewnętrznych zaszeregowane w [...] grupie uposażenia zasadniczego, została wyznaczona na nowe stanowisko w związku z tym, że poprzednie zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe [...] w Komendzie Głównej Policji zaszeregowane w [...] grupie uposażenia zasadniczego według tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów, stanowiącej załącznik nr 2 do zmienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w tym przepisie kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Nie ma jednak wątpliwości, że na podstawie tego przepisu zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 omawianej ustawy o Policji, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Przepis ten przewiduje w ust. 1 obligatoryjne przeniesienie na niższe stanowisko służbowe w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Natomiast w ustępie 2 i 3 wskazuje na możliwość przeniesienia na niższe stanowisko służbowe w przypadkach wyraźnie w nich określonych. Może to mieć miejsce w następujących przypadkach: 1) orzeczenia trwałej niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku przez komisję lekarską, jeżeli nie ma możliwości mianowania go na stanowisko równorzędne; 2) nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej; 3) niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, stwierdzonego w okresie służby stałej w dwóch kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy; 4) likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko; 5) niewyrażenia zgody na mianowanie na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Policjanta można również przenieść na niższe stanowisko służbowe na jego prośbę (ust. 3). Stosownie do ust. 4 powoływanego przepisu policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby. Oznacza to, że organ przed przeniesieniem funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe z powodu likwidacji zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi jest zobligowany do zapoznania go ze zmianą warunków służby i stosownie do ust. 4 art. 38 ustawy o Policji uzyskania jego zgody. Przepisy ustawy o Policji nie dają podstaw do obligatoryjnego przeniesienia na niższe stanowisko służbowe funkcjonariusza poza przypadkiem wskazanym w art. 38 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Tym bardziej, takiej podstawy nie może wskazywać rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy, a w szczególności § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Wykładnia § 5 tego rozporządzenia, która by przyjmowała, iż stanowi on samodzielną podstawę do obligatoryjnego przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe pozostaje w sprzeczności z wyżej powołanymi przepisami policyjnej ustawy pragmatycznej, w tym także z art. 101 ust. 2 tej ustawy. Oczywiście nie jest kwestionowana dopuszczalność likwidacji rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. dotychczasowych stanowisk zawierających w nazwie określenie "Biura Spraw Wewnętrznych". Jednakże mianowanie policjanta pełniącego w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia, tj. 14 lutego 2008 r. służbę na stanowisku zawierającym w nazwie określenie "Biura Spraw Wewnętrznych", na podstawie art. 32 ustawy o Policji, mogło nastąpić jedynie na stanowisko co najmniej równorzędne. Zatem nie jest dopuszczalne mianowanie policjanta na niższe stanowisko służbowe z powołaniem się, poza wyżej wymienioną podstawą materialnoprawną, na przepisy omawianych wcześniej rozporządzeń bez dopełnienia rygorów jakie ustawa pragmatyczna w art. 38 ust. 2 nakłada na właściwego przełożonego w związku z możliwością przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ nie wykazał, że stanowisko [...] w Komendzie Głównej Policji w [...] grupie zaszeregowania, na które mianowano skarżącą jest równorzędne stanowisku [...] Biura Spraw Wewnętrznych w [...] grupie zaszeregowania, z którego ją zwolniono. Według tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego na dzień [...] grudnia 2007 r., dla zajmowanego przez K.B. stanowiska służbowego zaszeregowanego do [...] grupy przewidziany był stopień etatowy [...]. Natomiast według znowelizowanego od dnia 1 stycznia 2008 r. załącznika tego rozporządzenia dla stanowiska [...] Komendy Głównej Policji w [...] grupie zaszeregowania określono stopień etatowy [...]. Nowe stanowisko skarżącej posiada parametry właściwe dla stanowiska [...] zajmowanego przez nią do dnia [...] września 2007 r. Z dniem [...] października 2007 r. funkcjonariusz został mianowany na stanowisko [...] Biura Spraw Wewnętrznych. Stanowisko [...], według obowiązującej poprzednio tabeli zaszeregowania (stopień etatowy [...], grupa zaszeregowania [...]), było stanowiskiem niższym wobec stanowiska [...] Biura Spraw Wewnętrznych. Mimo, że ustawa o Policji nie zawiera ani definicji stanowiska służbowego, ani też określenia stanowiska równorzędnego, jednak niewątpliwie na stanowisko służbowe składa się również stopień etatowy. Skoro zatem, skarżąca zajmowała poprzednio stanowisko służbowe, do którego przypisany był stopień etatowy [...], a obecnie została mianowana na stanowisko o niższym stopniu etatowym [...], to nie można uznać tych stanowisk za równorzędne. Odnośnie zaś problematyki daty wprowadzenia nowych zasad otrzymywania uposażenia, to należy wyjaśnić, że prawo policjanta do uposażenia powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 ustawy o Policji). Stosownie zaś do art. 106 ust. 1 tej ustawy, zmiana uposażenia funkcjonariusza następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, które mogą mieć charakter faktyczny lub prawny. W rozpatrywanej sprawie zmiany uposażenia skarżącej dokonano na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, które zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Wejście w życie nowelizacji rozporządzenia oznacza, że uległa zmianie podstawa prawna ustalonego dla skarżącej uposażenia. Datę początkową stosowania wprowadzonych zmian wskazuje przepis § 6 rozporządzenia zmieniającego z dnia 8 lutego 2008 r. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy nie potwierdza zasadności zarzutu skarżącej, że organ naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Należy zwrócić uwagę, że stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w ramach stosunków służbowych jest ściśle skorelowane z treścią norm prawa materialnego. To w specyfice rozpatrywanej sprawy tkwi przyczyna, że nie wszystkie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogły być w pełni wykorzystane przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Stwierdzone przez Sąd w rozpatrywanej sprawie naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Reasumując, w tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz rozkaz personalny organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 tej ustawy.