I OSK 1725/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. S., I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 895/09 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez powiat z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 895/09 oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez powiat z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2008 r., działając na mocy art. 104 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa z dnia 13 października 1998 r.) orzekł, że część nieruchomości położonej w miejscowości M., gm. O., będącej współwłasnością I. i M. małżonków S., a w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasnością S. i D. małżonków K., stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. fragment drogi nr [...] o przebiegu [...] , stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Powiatu Kolskiego jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę powiatową. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. -po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M. i I. S.- zaskarżone przez nich rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: nieruchomość musi być wówczas zajęta pod drogę publiczną, pozostawać we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, a przy tym ani Skarbowi Państwa ani jednostkom samorządu terytorialnego nie może w określonej dacie przysługiwać prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis, organ bada wyłącznie, czy przesłanki tam wymienione zostały spełnione. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i była zajęta pod drogę, która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. (Dz.U. Nr 24, poz. 17) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich jako droga nr [...]. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071), a w związku z tym na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Zdaniem organu odwoławczego, skoro w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., to Wojewoda Wielkopolskim obowiązany był swoją decyzją potwierdzić stan zaistniały z mocy prawa. Organ wojewódzki w decyzji wydanej na podstawie art. 73 nie mógł natomiast orzekać w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość, gdyż sprawa takiego odszkodowania należy do właściwości starosty, a nie wojewody. Przepis art. 73 jednoznacznie różnicuje właściwość organów i odrębność postępowań dotyczących tytułu prawnego do nieruchomości i ustalenia odszkodowania. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury wnieśli M. S. i I. S. WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 895/09 odrzucił skargę I. S., a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 lutego 20010 r. sygn. akt I OSK 200/10 odrzucił skargę kasacyjną I. S. i M. S., złożoną od powyższego postanowienia Sądu I instancji. W uzasadnieniu skargi wniesionej do WSA w Warszawie M. S. zarzuciła, że zaskarżona przez nią decyzja Ministra Infrastruktury jest wadliwa, gdyż "droga na działce nr [...] w miejscowości M. nie była wydzielona jako droga ani jako działka. W związku z tym nie można było składać wniosku o wykup niewyznaczonych do sprzedaży gruntów". W odpowiedzi na skargę Minister infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę M. S. oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji przywołując treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., podkreślił, że przesłanki określone w powoływanym przepisie muszą zachodzić łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Dodał również, że w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) za drogę publiczną uznaje się drogę spełniającą dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W ocenie WSA w Warszawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Powiat Kolski z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr [...] jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną- powiatową. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i stanowiła fragment drogi nr [...] relacji [...]. Droga ta na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U. Nr 24, poz. 117) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), w związku z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zaliczona została do kategorii dróg powiatowych. O pozostawaniu przedmiotowej drogi w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym świadczą znajdujące się w aktach sprawy liczne dokumenty wskazujące na przeprowadzenie robót drogowych związanych z utwardzeniem, utrzymaniem i modernizacją przedmiotowej drogi, takie jak opis liniowy drogi z dnia [...] grudnia 1998 r., protokół odbioru końcowego robót nr [...] z dnia [...] lipca 1989 r., sprawozdanie techniczne z dnia [...] lipca 1989 r., protokół odbioru robót drogowych i mostowych z dnia [...] września 1998 r., a także plan sytuacyjny oraz mapy informacyjne dołączone do akt sprawy. Sąd I instancji zaznaczył również, że postępowanie o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę prowadzone w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i postępowanie w przedmiocie odszkodowania w prowadzone trybie art. 73 ust. 4 tej ustawy, stanowią dwie różne sprawy, w których postępowania administracyjne prowadzą odrębne organy administracji publicznej. Zatem w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem było stwierdzenie nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, organ nie mógł rozstrzygać w kwestii odszkodowania. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli M. S. i I. S., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. polegające na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznaniu, iż przedmiotowy grunt został zajęty pod drogę publiczną przed dniem 1 stycznia 1999 r., 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: -art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie przez sąd zaskarżonej decyzji, wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli z naruszeniem art. 7, art. 9 i art. 12 k.p.a., polegającym na nierozpoznaniu przez organ całości sprawy, niezbadaniu jej w sposób wnikliwy oraz nieodniesieniu się w sposób szczegółowy do kwestii odszkodowania; -art. 133 ust. 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezbadanie całości sprawy i pominięcie znajdujących się w aktach informacji mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty w obu skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W motywach skarg kasacyjnych podniesiono, że w 1998 r. brak było planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego spornego terenu oraz pozwolenia na budowę. Do 2000 r. powiat kolski nie był w stanie przedstawić żadnych dokumentów świadczących o istnieniu drogi, o której mowa w kwestionowanych decyzjach i wyroku (droga nr [...]). Z kolei w zaświadczeniach Urzędu Gminy [...]z 2003 r. wskazano, że przedmiotowa działka jest przeznaczona pod zalesienie. Wobec powyższego brak podstaw do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdyż przedmiotowa działka nie może zostać uznana za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. Zdaniem autora skarg kasacyjnych Wojewoda Wielkopolski oraz Minister Infrastruktury nie zbadali sprawy z należytą starannością, nie podjęli czynności zmierzających do wyjaśnienia sytuacji skarżących, zaniedbując ich słuszny interes. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy wyraźnie wskazuje, że nabycie nieruchomości zajętej pod drogę następuje za odszkodowaniem. Nawet jeśli ustalenie i wypłacenie odszkodowania następuje w innym trybie, to organ, kierując się interesem strony, zobowiązany był w niniejszym postępowaniu do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wszelkich powiązanych z nią elementów, w tym do zbadania czy wniosek o odszkodowanie został złożony i w jakim terminie. Organ nie dokonując wskazanych czynności, naruszył art. 9 k.p.a. Nadto organy nie rozpatrzyły istotnej okoliczności, jaką stanowił brak w 1998 r. planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego spornego terenu, brak na mapach sytuacyjnych przebiegu drogi oraz jej oznaczenia. W omawianej sprawie należy również zwrócić uwagę, że sąd wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy i nie odniósł się w żaden sposób do kwestii niezbadania przez organy obu instancji wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych granicach nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są nietrafne. W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7, art. 9 i art. 12 k.p.a. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. została wydana z naruszeniem powołanych norm proceduralnych prawa polegającym na nierozpoznaniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem w tym zakresie podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organy orzekające w niniejszej sprawie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające, w sposób wyczerpujący zbierając i rozpatrując materiał dowodowy, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji. Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości zajętej pod drogę. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999r. Natomiast do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie posiadania przez podmiot publicznoprawny jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych znajduje się umowa darowizny zawarta w dniu [...] sierpnia 2003 r. nr Rep [...], z której wynika, że właścicielami działki nr [...] (wtedy jeszcze niewydzielonej) do dnia zawarcia tej umowy byli S. i D. małżonkowie K. Nieruchomość tą nabyli z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Ten stan rzeczy potwierdzała ostateczna decyzja administracyjna- akt własności ziemi nr [...] wydany w dniu [...] czerwca 1974 r. przez Naczelnika Powiatu Kole. Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość stanowiła współwłasność S. i D. małżonków K. Akt notarialny z dnia [...] listopada 2004 r. nr Rep A [...] zwiera informację, że stosownie do przedłożonego wypisu i wyrysu wydanego przez Starostę Powiatu Kolskiego dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz wykazu zmian gruntowych z dnia [...] sierpnia 2004 r. działka nr [...] położona w miejscowości M., gmina O. składa się obecnie z działek nr [...], [...], [...] i [...]. Działka nr [...] o obszarze [...] ha stanowi drogę. Również ustalenia co do faktycznego władania nieruchomością przez Skarb Państwa w dniu 31 grudnia 1998 r. poczynione zostały w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. W wyżej wymienionej dacie przedmiotowa działka była zajęta pod drogę publiczną nr [...] o przebiegu [...], co potwierdza treść załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg krajowych do kategorii dróg wojewódzkich, między innymi w województwie konińskim (Dz.U. Nr 24, poz. 17 ze zm.). Na podstawie art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. W toku postępowania administracyjnego przesłuchano ponadto świadków (lipiec 2006 r.) Z. M. i M. S., którzy potwierdzili, że na początku lat siedemdziesiątych została wybudowana droga ze wsi P. do M. w kierunku K. i w tym miejscu istnieje do chwili obecnej oraz że droga ta posiadała nawierzchnię asfaltową. Z protokołu z dnia [...] lipca 1989 r. Nr [...] wynika, że droga nr [...] na odcinku [...] została wybudowana zgodnie z dokumentacją i komisja postanowiła uznać obiekt za ostatecznie zakończony. W wykazie stanu drogi jest także umieszczony zapis, że droga ta przebiega przez teren równinny i zalesiony, a w wypisie rejestru gruntów według stanu na dzień [...] grudnia 2004 r. zawarta jest informacja, że działka nr [...] zajęta jest pod drogę. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości ustaliły, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Nie było podstaw do kwestionowania zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego oceny, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na przeoczenie przez Sąd I instancji naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy w tym stanie sprawy uznać za bezzasadne. Nieuprawnione jest również twierdzenie autora skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji miał obowiązek odnoszenia się do kwestii ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Postępowanie prowadzone w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest odrębnym, autonomicznym postępowaniem. Odszkodowanie za przejętą na omawianej podstawie nieruchomość jest ustalane i wypłacane na zasadach oraz w trybie określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ponadto o odszkodowaniu tym w pierwszej instancji orzeka starosta, a nie jak ma to miejsce w sprawie decyzji wydawanej w trybie art. 73 ust. 1 organ wojewódzki. Oczywistym zatem jest, że wojewoda rozstrzygając sprawę na podstawie ostatnio powołanego przepisu, uprawniony jest do podjęcia wyłącznie decyzji w przedmiocie przejęcia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Nie może natomiast wkraczać w kompetencje innego organu, a tym samym nie jest władny do dokonywania ustaleń w sprawie odszkodowania, gdyż te mogą być poczynione jedynie przez właściwego starostę w odrębnym postępowaniu. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.