II OSK 1498/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 454/09 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 454/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. J. (J.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 listopada 2008 r. zaświadczenia o zgodności budowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy) oraz dokumentów, o jakich mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 prawa budowlanego. W uzasadnieniu podano, że budynek powstał w narożniku działki [...]. Ścianą południowo-wschodnią graniczy z działką nr [...] a ścianą północno-wschodnią przylega do budynku na działce nr [...]. W miejscu tym istniał wcześniej budynek garażu, który spłonął [...] listopada 2005 r. Z wykorzystaniem pozostałych po pożarze fundamentów i muru od strony działki [...] powstał przedmiotowy obiekt. Mur ten częściowo nadbudowano, uzyskując w ten sposób spadek dachu. Budynek ma wymiary 4,4 m x 6,6 m (29 m2). Dach z jednej strony jest przedłużony i tworzy zadaszenie nad miejscem, gdzie trzymany jest pies. Organ przyjął, że roboty polegały na budowie budynku gospodarczego, do której nie mają zastosowania przepisy art. 29-31 prawa budowlanego. Roboty były samowolne, nie potwierdzono twierdzeń inwestora, jakoby informował o budowie właściwy organ. W szczególności obiekt nie odpowiada przypadkowi uregulowanemu w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, albowiem nie jest on budynkiem wolno stojącym a jego pow. przekracza 25 m2. Nadto budowa obiektu określonego w tym przepisie wymaga zgłoszenia, czego nie dopełniono. Pouczono nadto dokładnie stronę, jakiego rodzaju dokumenty ma przedłożyć i jakie są warunki legalizacji budynku oraz skutki zaniechania wykonania nałożonego obowiązku. Po upływie terminu ustalonego w postanowieniu, organ przypomniał inwestorowi o nałożonym obowiązku i wezwał do jego wypełnienia. W odpowiedzi skarżący ponownie powołał się na to, że art. 29 prawa budowlanego zwalnia go z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podniósł, że dokonał stosownego zgłoszenia. Wobec bezskutecznego upływu terminu do wykonania obowiązku, w dniu [...] stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję nr [...], którą nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego (bez fundamentów i istniejącej wcześniej ściany od strony południowo-wschodniej). Na skutek wniesionego odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Rozpoznając skargę od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż zasadnie uznano prowadzone roboty jako budowę budynku. Protokół z oględzin, zgromadzona dokumentacja fotograficzna a także informacje podane przez strony potwierdzają, że przedmiotowy obiekt odpowiada charakterystyce budynku. Niewątpliwie ma on dach, jest także posadowiony na fundamencie i trwale złączony z gruntem. Jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Nie jest przy tym istotne, z czego te przegrody zostały wykonane i jaka jest ich ilość. W niniejszej sprawie wydzielenie z przestrzeni zostało dokonane, jak podał inwestor w skardze, poprzez dostawienie dwóch ścian blaszanych do dwóch ścian murowanych, przy czym jedna z nich stanowi ścianę domu na działce sąsiedniej zaś druga jest pozostałością po spalonym garażu, wedle twierdzeń stron. Nie ulega jednak wątpliwości, że w wyniku robót powstała funkcjonalna całość, wydzielona z przestrzeni, mająca ściany, dach i fundamenty. Roboty, które doprowadziły do powstania obiektu prawidłowo zakwalifikowano jako budowę. Wykonanie budynku przez inwestora wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji budynek nie spełnia bowiem przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Aby możliwe było skorzystanie ze zwolnienia, spełnione muszą być wszystkie warunki przewidziane w przepisie. Pod względem funkcji obiekt może być uznany za budynek gospodarczy i tak też kwalifikowały go organy. Kwestia powierzchni zabudowy, w ocenie Sądu, nie została w toku postępowania dostatecznie precyzyjnie wyjaśniona, nie ma to jednak wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Bezsporną bowiem okolicznością, potwierdzoną przez strony na rozprawie i udokumentowaną w aktach sprawy jest, że obiekt przylega bezpośrednio do budynku na działce sąsiedniej (a wedle zarzutów skargi, ma z nim nawet wspólną ścianę). Ta okoliczność nie pozwala przyjąć, że budynek jest obiektem wolno stojącym, co z kolei wyklucza zwolnienie od obowiązku pozwolenia na budowę. Z tego względu wykonanie budynku przez inwestora wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, czego nie dopełniono i w konsekwencji obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie bezpośrednią podstawą wydania nakazu rozbiórki był fakt, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. W takiej sytuacji nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie powstałego obiektu a organ był zobowiązany usunąć skutki samowoli poprzez nakazanie rozbiórki. Wydane w sprawie decyzje w związku z powyższym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie naruszają prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. J., zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucając mu: 1. naruszanie prawa materialnego (art. 3 pkt 2 prawa budowlanego) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż posadowiona na czterech drewnianych filarach niezakotwiczonych na stałe w gruncie wiata gospodarcza objęta postępowaniem stanowi budynek w myśl art. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane a tym samym dopuszczalnym jest orzeczenie jego rozbiórki w oparciu o przepisy prawa budowlanego. 2. naruszenie prawa materialnego (art. 28 prawa budowlanego) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wykonanie wiaty gospodarczej objętej postępowaniem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy wykonany obiekt nie stanowi obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane 3. naruszenia przepisów postępowania (art. 32 k.p.a. w zw. z art. 134 oraz 145 § 1 ust 2 p.p.s.a.) mającego istotny wpływ na wynik sprawy albowiem prowadzącego do nieważności postępowania poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie osoby nieposiadającej pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego i uznania dokonanych przez niego czynności za prawnie skuteczne w stosunku do osoby skarżącego 4. naruszenia przepisów postępowania (art. 151 p.p.s.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie w całości wniesionej skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organy administracji budowlanej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominęły całkowicie kwestię sposobu połączenia konstrukcji budynku z gruntem uznając błędnie, iż obiekt ten jest z gruntem powiązany na stałe. Zdaniem skarżącego wykonana wiata ma charakter konstrukcji niepodlegającej przepisom prawa budowlanego, a jej ewentualne usunięcie dopuszczalne jest jedynie w wypadku wykazania, iż jej posadowienie narusza przepisy innych ustaw niż prawo budowlane. Skarżący podniósł również zarzut dotyczący bezzasadnego przyjęcia przez organa nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie, iż skarżący reprezentowany jest w sprawie przez pełnomocnika. Zdaniem skarżącego udzielił on swojemu synowi w dniu [...] stycznia 2008 r. upoważnienia tylko do udziału w wizji przeprowadzanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Upoważnienie powyższe nie stanowiło w żadnym stopniu pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego w postępowaniu administracyjnym lecz jedynie upoważniało syna skarżącego do dokonania kilku czynności wskazanych wyraźnie w treści upoważnienia mających charakter techniczny. Upoważniony nie był uprawniony do składnia jakichkolwiek oświadczeń woli lub też wiedzy w imieniu skarżącego a organa nadzoru budowlanego nie miały podstaw aby traktować osobę syna skarżącego jako jego pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tą wyraża art. 28 Prawa budowlanego stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy zawierający katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 1 pkt 2 tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Wyjątkowość tej regulacji polega na tym, że pozwolenie na budowę zastępowane jest mniej formalistycznym zgłoszeniem. Ta łagodniejsza forma reglamentacji dotyczy przedsięwzięć drobnych, nieskomplikowanych i technicznie łatwych w realizacji. Ustawodawca wielokrotnie dokonywał zmiany tej jednostki redakcyjnej. W pierwotnym brzmieniu ustawy Prawo budowlane przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 dotyczył obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustów. Dopiero nowelizacja tej ustawy obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) wprowadziła nowe brzmienie tego przepisu stwierdzając, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m², przy czym łączna liczba tych obiektów nie mogła przekraczać dwóch na każde 100 m² powierzchni działki. Zatem od tego momentu z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę zostały zwolnione m.in. wiaty o powierzchni do 10 m² bez żadnego ograniczenia w stosunku do ich położenia, nie musiały być obiektami wolno stojącymi. Dopiero kolejna nowelizacja ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) wprowadziła dodatkowe obostrzenie, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m², przy czym łączna liczba tych obiektów nie mogła przekraczać jednego na każde 500 m² powierzchni działki, a powierzchnia działki nie mogła być mniejsza niż 500 m². Jak zatem wynika z tej nowelizacji ustawodawca wymóg dotyczący lokalizacji, jako wolno stojącej, odniósł jedynie do budynków gospodarczych. Ostateczna wersja tego przepisu obowiązującego do chwili obecnej została wprowadzona kolejną nowelizacją prawa budowlanego obowiązującą od dnia 26 września 2005 r. (Dz. U. z 2005r. Nr 163, poz. 1364) gdzie zapisano, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Ta ostatnia nowelizacja doprecyzowała warunki jakie musi spełniać budynek gospodarczy, aby obiekt taki nie wymagał pozwolenia lecz zgłoszenia. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji budynek gospodarczy wzniesiony przez H. J. na posesji przy ul. [...] w B. nie spełnia powyższych wymagań albowiem nie jest budynkiem wolnostojącym, gdyż przylega bezpośrednio do budynku na działce sąsiedniej (a wedle zarzutów skargi, ma z nim nawet wspólną ścianę). Ta okoliczność nie pozwala przyjąć, że budynek jest obiektem wolno stojącym, co z kolei wyklucza zwolnienie od obowiązku pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał wnikliwej analizy charakteru przedmiotowego obiektu, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku. Zaznaczyć trzeba, że już organy obu instancji w sposób przekonujący omówiły w decyzjach te elementy projektowanego obiektu, które zadecydowały o jego innej kwalifikacji, niż uczynił to inwestor. Stwierdzić zatem należy, iż zarzut dotyczący charakteru obiektu będącego przedmiotem postępowania okazał się chybiony, gdyż dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena rodzaju obiektu podlegającego rozbiórce okazała się trafna, przez co nie doszło do naruszenia przepisu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Za nietrafny uznać należy również zarzut naruszenia art. 32 k.p.a. w zw. z art. 134 oraz 145 § 1 ust 2 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, jego syn nie był traktowany w postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik skarżącego, o czym świadczy okoliczność, iż wszelkie pisma organu administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji (włącznie z zapadłymi w sprawie rozstrzygnięciami) kierowane były bezpośrednio na adres skarżącego, a nie jego syna. S. J. reprezentował skarżącego jedynie podczas oględzin dokonanych na posesji skarżącego w dniu [...] stycznia 2008 r. na mocy udzielonego mu przez skarżącego upoważnienia dołączonego do protokołu oględzin. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę H. J. z uwagi na to, że zarzuty w niej podniesione okazały się niezasadne. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.