II SA/Gl 318/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. obecnie skarżąca "A" Spółka z o.o. w W., reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się do Urzędu Miejskiego w B. o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] w B. przy ul. [...] i [...] na działkach nr a (wieża) oraz a i b (przyłącze). Do wniosku dołączono m. in. projekt budowlany, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z umowy z dnia [...] roku zawartej z K. i J. S., uzgodnienia, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mapę ewidencyjną i mapę zasadniczą z uwidocznionym zakresem oddziaływania anten oraz wypisy z rejestru gruntów. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B., z powołaniem na art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), odmówił skarżącej Spółce zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego B. w zakresie usług w K. przy ul. [...] (Uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., Nr [...]). Działki obejmujące teren inwestycji położone są w jednostce urbanistycznej [...],[...],[...], dla której ustalenia nie zawierają lokalizacji wnioskowanej inwestycji. W złożonym odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła nieprawidłowe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten w ocenie skarżącej nie stanowi, aby miejscowy plan "zawierał lokalizację określonej inwestycji", ale aby inwestycja była zgodna z treścią miejscowego planu. Powołując się na zapisy § 2 Uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego B. w zakresie usług w K. przy ulicy [...] (Dz.Urz. Woj. Śląskiego z 1999 r., Nr 30, poz. 890) skarżąca stwierdziła, że projekt inwestycji jest zgodny z treścią miejscowego planu. Dopuszczalność planowanego przedsięwzięcia wynika ponadto z treści dołączonego do odwołania pisma Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ nie ustosunkował się bowiem w uzasadnieniu decyzji do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołał się na zapisy planu miejscowego, z których wynika, że głównym przeznaczeniem terenów znajdujących się w jednostce [...],[...] są usługi związane z obsługą podróżnych. Lista obiektów mogących powstać na tym terenie jest zamknięta i nie ma wśród nich stacji bazowych telefonii komórkowych. Stacje takie nie są obiektami bezpośrednio związanymi z obsługą podróżnych lub z usługami, jakie mogą być realizowane na tym terenie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że pismo z dnia [...] r. nie zawiera informacji o dopuszczalności przedsięwzięcia, zaś brak w planie zapisu wykluczającego możliwość realizacji stacji bazowej nie oznacza, że tego typu inwestycje mogą być w tym terenie realizowane. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła nieprawidłowe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wadliwą wykładnię § 2 Uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., a ponadto art. 77 § 1 i art. 107 kpa. W uzasadnieniu wskazano, że projektowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Zmierza do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Jeżeli jej członkowie stają się podróżnymi, to trudno uznać, że lokalizacja inwestycji jest zbędna. Plan miejscowy nie wyklucza lokalizacji tego typu inwestycji. Podtrzymano także argumentację prezentowaną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał dodatkowo, że plan dopuszcza zainwestowanie w infrastrukturę telekomunikacyjną, jednakże wyłącznie za zgodą właściciela sieci poprzez włączenie projektowanej kanalizacji do istniejącej studni teletechnicznej. Organ wskazał ponadto, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej możliwa jest na innym terenie znajdującym się w bliskiej odległości od terenu objętego wnioskiem inwestora. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe wnioski i twierdzenia. Dodatkowo wskazała, że organ odwoławczy nie wykazał, aby pozytywne dla niej załatwienie sprawy kolidowało z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (art. 7 kpa). Powołała się także na przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stwierdzając, że brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z odmiennych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej wskazane. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, skutkującym koniecznością uchylenia kontrolowanych decyzji. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę winni być m.in. właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wydaje się przy tym niewątpliwe, iż przymiot strony służy w szczególności właścicielowi terenu objętego inwestycją. Jak wynika ze złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu właścicieli i władających, właścicielami działek, na których planowana jest realizacja inwestycji są K. i J. S., którzy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. W postępowaniu tym nie brały również udziału inne osoby, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego mimo, iż na podstawie dołączonych do wniosku dokumentów dało się ustalić obszar oddziaływania obiektu. Obowiązkiem organów było w pierwszej kolejności ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i zawiadomienie tych stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa), a następnie umożliwienie im czynnego udziału w tym postępowaniu (art. 10 kpa) co najmniej poprzez doręczenie odpisów wydanych rozstrzygnięć (art. 109 § 1 kpa). Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., albowiem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Z uwagi na uchylenie decyzji z przyczyn wznowieniowych Sąd był zwolniony z merytorycznej oceny zarzutów skarżącej. Organy wezmą jednak pod uwagę, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Decyzja wydawana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy wobec powyższego przyjąć, że wydając decyzję odmowną organ jest zobowiązany wyraźnie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań przez inwestora spełnione nie zostały. Jeżeli przeszkody do udzielenia pozwolenia znajdują uzasadnienie w dokumentach, organ może niewątpliwie powołać się na takie materiały. Wówczas jednak z materiałów tych w sposób jednoznaczny musi wynikać, jakie wymagania i czym uzasadnione nie są spełnione. Decyzja, jako akt o podwójnej konkretności, musi określać jakie cechy i parametry inwestycji i z jakich względów nie mogą być zaakceptowane. W tym zakresie decyzję winna cechować możliwie pełna argumentacja. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podjął co prawda próbę konwalidowania tego uchybienia, jednak nie przeprowadził szczegółowej i wyczerpującej analizy zarzutów odwołania, a dokonując wykładni zapisów planu miejscowego uczynił to w sposób pobieżny i nieprzekonywujący. Organy nie podjęły również próby oceny, czy sporny plan zagospodarowania jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, a to w związku z treścią art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W literaturze pojawiło się stanowisko, zgodnie z którym utrata mocy planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie obejmowała zmian w planach dokonanych po tej dacie. Pomimo braku wyraźnej regulacji dotyczącej uchwał podjętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie zmiany planów, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., należałoby przyjąć, że zachowują one moc obowiązującą, jednakże tylko o tyle, o ile mają na tyle samodzielny charakter, iż w zakresie objętym nowelizacją mogą w sposób zupełny określać przeznaczenie i zagospodarowanie terenu (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Również i w tym zakresie organy winny dokonać oceny Uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., Nr [...].