II OSK 519/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Zagórz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 487/09 w sprawie ze skargi Gminy Zagórz na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 487/09, oddalił skargę Gminy Zagórz na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2009r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy będący podstawą rozstrzygnięcia przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. Starosta Sanocki, po wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2005r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie Zagórz pozwolenia na budowę mostu wraz ze zjazdami oraz linii teletechnicznej na działkach nr ewid. 170, 403, 407, 179, 431/1, 180/3, 180/4, 180/1, 178/7,1,2 położonych w miejscowości Łukowe, gmina Zagórz, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie Zagórz pozwolenia na realizację w/w inwestycji. Jako podstawę wznowienia organ wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący o wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych natomiast organowi, który ją podjął. W ocenie Starosty Sanockiego, taką okolicznością w niniejszej sprawie był fakt rozpoczęcia przez inwestora tj. Gminę Zagórz, budowy w/w obiektu w dniu 7 października 2005r. tj. przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty Sanockiego z dnia [...] grudnia 2005r. stała się ostateczna w dniu 28 grudnia 2005r.). Ustalenie w powyższym zakresie nastąpiło w oparciu o wpis kierownika budowy w dzienniku budowy w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sanoku, o czym Starosta Sanocki dowiedział się z pisma Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008r. Zdaniem organu pierwszoinstancyjnego powyższe było okolicznością istotną dla sprawy w świetle art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wedle którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenia na budowę. W myśl z kolei art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy. W odwołaniu od decyzji Starosty Sanockiego z dnia [...] stycznia 2009r. Gmina Zagórz wniosła o jej uchylenie w całości. Przyznała, iż prace związane z powstaniem mostu, którego dotyczy sprawa rozpoczęły się w dniu 7 października 2005r. i były podyktowane faktem zniszczenia istniejącego wcześniej obiektu – kładki (mostu) w wyniku powodzi mającej miejsce 26 lipca 2005r. Zakres szkód poniesionych w wyniku powyższego udokumentowany został protokołem Komisji ds. szacowania szkód powodziowych z dnia 29 lipca 2005r. W wyniku umowy zawartej z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji Gmina Zagórz otrzymała dotacje na odbudowę mostu. Wobec powyższego strona składająca odwołanie uznała, iż była uprawniona do skorzystania z regulacji ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906). Podniosła też, iż w trakcie budowy posiadała projekt budowlany obiektu mostowego oraz pozwolenie wodno-prawne wydane przez Starostę Sanockiego dnia [...] września 2005r. Gmina zaznaczyła, iż powódź spowodowała "odcięcie od świata" mieszkańców Osiedla "Pod Kiczerą" w miejscowości Łukowe, co wymagało od władz samorządowych podjęcia skutecznych działań mających na celu zapewnienie tym mieszkańcom stosownego dojazdu. W takiej sytuacji działanie Gminy było uzasadnione, jej zdaniem, stanem wyższej konieczności. Gmina podkreśliła, iż równocześnie jednak "z ostrożności" wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę. Zwróciła także uwagę, iż wstrzymanie robót budowlanych nastąpiło dopiero w dniu 3 marca 2008r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. Wojewoda Podkarpacki, powołując się na art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewoda podkreślił, iż wobec ustalenia, iż rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, koniecznym stało się uchylenie tej decyzji, skoro w dacie jej podejmowania nie istniały podstawy prawne uzasadniające takie rozstrzygnięcie, w związku z treścią art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wobec powyższego koniecznym stało się również wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. o odmowie udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na budowę. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu organ II instancji zaznaczył, że twierdzenie Gminy o prawie do skorzystania z możliwości przewidzianych wspomnianą ustawą z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczegółowych zasadach (...) jest całkowicie nieuzasadnione. Zgodnie bowiem z art. 2 powołanego aktu Prezes Rady Ministrów na podstawie danych przekazywanych przez właściwych wojewodów, uwzględniając rodzaj żywiołu oraz skutki przez niego wyrządzone, na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, określa – w drodze rozporządzenia – gminy lub miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych. Tymczasem w tego rodzaju wykazie zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 listopada 2005r. w sprawie określenia gmin i miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 223, poz. 1919 ze zm.) miejscowość Łukowe w gminie Zagórz nie została zamieszczona. Tym samym oznacza to, że Gmina Zagórz nie miała prawa skorzystać z uproszczonej procedury przewidzianej wspomnianą ustawą. Skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2009r. złożyła Gmina Zagórz, wnosząc o jej uchylenie i ponawiając argumenty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo podniosła, że miała wszelkie podstawy do przypuszczenia, iż miejscowość Łukowe znajdzie się w przedmiotowym wykazie, zwłaszcza że skala strat powodziowych była ogromna. Zaznaczyła, iż tego rodzaju wykazy ogłaszane są zwykle kilka miesięcy po wystąpieniu określonego zdarzenia. Chcąc zaś zapewnić mieszkańcom dostęp do ich zabudowań, koniecznym stało się podjęcie stosownych działań możliwie szybko. Strona skarżąca podkreśliła, iż ze swej strony uczyniła wszystko, by miejscowość Łukowe znalazła się w wykazie. Nie może więc ponosić odpowiedzialności za to, że do powyższego ostatecznie nie doszło, wobec nieskutecznych działań innych instytucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodów, które były podstawą podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku omówił tryb nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania, a następnie uznał, że organ tak pierwszej, jak i drugiej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uznając, iż okoliczność o której mowa w tym przepisie zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można - z zastrzeżeniem art. 29-31 - rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie z kolei do art. 32 ust. 4a tej ustawy nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1. Zdaniem Sądu brzmienie powyższych regulacji prowadzi do wniosku, iż istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Skoro zatem decyzja tego rodzaju uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót, oczywistym jest, iż może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W innym wypadku sprowadzałaby się ona do oceny prac już wykonanych, co byłoby sprzeczne z zamierzeniem ustawodawcy. Kontrola prac już podjętych należy bowiem do właściwości organów nadzoru budowlanego, nie zaś do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wydanie więc decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestycja jest w toku nie miałoby oparcia w regulacjach ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego, jako właściwe WSA ocenił działanie Starosty Sanockiego polegające w pierwszym rzędzie na wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., następnie zaś na uchyleniu tej decyzji oraz rozstrzygnięciu na nowo co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie Zagórz pozwolenia na budowę mostu ze zjazdami oraz linii teletechnicznej w miejscowości Łukowe. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego możliwości skorzystania przez Gminę Zagórz z dobrodziejstw ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu Sąd podniósł, iż zasadnie organ II instancji wskazał, że regulacje te nie mogły mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Jak bowiem wynika z art. 1 i art. 2 tej ustawy, jej unormowania mogą się odnosić jedynie do gmin lub miejscowości znajdujących się w wykazie Prezesa Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 2 tej ustawy. Wykaz ten został umieszczony w załączniku do rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 listopada 2005r. Wśród wymienionych w nim gmin i miejscowości brak jest Gminy Zagórz i miejscowości Łukowe. Wobec tego Sąd uznał, że dotyczący tej kwestii zarzut skargi nie mógł podlegać uwzględnieniu, natomiast argumenty wskazujące, iż Gmina Zagórz miała wszelkie podstawy by spodziewać się zamieszczenia miejscowości Łukowe we wspomnianym wykazie, jak też wskazujące na stan wyższej konieczności, uznał za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy zachodziła podstawa do oddalenie skargi (art. 151 ppsa). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Gminy Zagórz, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Opierając skargę na podstawie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przepisy te odnoszą się do sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy brak było podstaw do zastosowania przez organy administracji publicznej art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy wskazał, że Sąd zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji i podniósł, że Gmina zasadnie skorzystała z uprawnień, jakie dała jej ustawa z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach (...), a w szczególności prawa odbudowania obiektu zniszczonego przez powódź bez pozwolenia na budowę. Gmina w trakcie budowy posiadała projekt budowlany obiektu oraz pozwolenie wodno-prawne wydane przez Starostę Sanockiego i dlatego "z ostrożności" wystąpiła o pozwolenie na budowę, które zostało wydane w dniu [...] grudnia 2005r. Gmina ze swej strony uczyniła wszystko, by miejscowość Łukowe znalazła się w wykazie miejscowości, które nawiedziła powódź i obiektywnie miała prawo, by skorzystać z uproszczonej procedury przewidzianej w w/w ustawie i rozpocząć roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Zaznaczono, że Gmina otrzymała z MSWiA dotację na odbudowę mostu w ramach usuwania klęsk żywiołowych. Z tych względów, według pełnomocnika nie należało sprawy oceniać w świetle art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, gdyż w takiej wyjątkowej sytuacji możliwe było wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Skarga podlegająca rozpoznaniu oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Z argumentacji w niej zawartej należy wywieść, iż naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa strona skarżąca upatruje w tym, że w sprawie nie wystąpiła taka nowa okoliczność, która uzasadniałaby wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Według pełnomocnika w konkretnej sprawie fakt rozpoczęcia robót budowlanych przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę był usprawiedliwiony działaniem Gminy w warunkach uzasadniających zastosowanie uproszczonej procedury, przewidzianej w ustawie z 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84 poz. 906). Natomiast według zaakceptowanego przez Sąd stanowiska organów administracji w sprawie nie znajdowała zastosowania wymieniona regulacja szczególna co oznaczało, że budowa przedmiotowego obiektu podlegała wyłącznie przepisom Prawa budowlanego, w tym art. 28, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji stwierdzenie, iż budowa obiektu rozpoczęta została przed uzyskaniem wymaganego zezwolenia, czyniło zasadnym wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną [...] grudnia 2005 roku. Przechodząc do oceny spornego zagadnienia zaznaczyć należy, że w myśl art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że w przypadku gdy wyszło na jaw, iż rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło już 7 października 2005 r., to właściwy organ uznał za konieczne wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Ubocznie należy dodać, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po stwierdzeniu rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest dotknięta sankcją nieważności (art. 156 ust. 1 pkt 2 kpa). Natomiast w sytuacji, gdy organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę nie była znana okoliczność rozpoczęcia robót, to wówczas wskazane jest wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa podstawą wznowienia postępowania jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi rozstrzygającemu sprawę. Istotą sprawy weryfikacyjnej jest wykazanie, że organ prowadzący pierwotne postępowanie nie miał pełnego obrazu stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy, gdyż nie znał wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nie ma jednocześnie znaczenia, czy wcześniejsze nieujawnienie tych okoliczności wynikało z niewłaściwie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, czy też z zamierzonego nieujawnienia ich przez stronę. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie ujawniona została nowa okoliczność faktyczna, istotna dla stanu faktycznego i prawnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia, przy czym okoliczność ta nie była organowi znana przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. W konsekwencji rzeczą organu administracji było we wznowionym postępowaniu orzeczenie o uchyleniu decyzji dotychczasowej i następnie wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Rozpoznając zatem ponownie wniosek Gminy z 18 października 2005 r. o pozwolenie na budowę mostu wraz ze zjazdami oraz budową kanalizacji deszczowej, linii energetycznej i teletechnicznej – organ miał obowiązek uwzględnić ujawniony fakt rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 7 października 2005 r. Zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował ocenę organów obu instancji, które przyjęły, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca Gmina nie była uprawniona do skorzystania z uproszczonej procedury przewidzianej wym. wyżej ustawą z 11 sierpnia 2001 r., albowiem nie została umieszczona w stosownym wykazie. Nie zaistniały również inne szczególne względy, które pozwalałyby w konkretnej sprawie odstąpić od zastosowania przepisów Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga to, że w przepisie art. 28 Prawa budowlanego przyjęto jako zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady są zawarte w regulacjach wyraźnie określających rodzaj robót budowlanych, które nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia. Nie jest więc możliwe domniemanie zwolnienia planowanej inwestycji od przewidzianego w prawie obowiązku reglamentacyjnego (por. J. Siegień Prawo budowlane Komentarz Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2003 str. 208-209). Uzupełniając uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy wskazać, że Gmina jako inwestor nie miała żadnych podstaw by zakładać, że działa w ramach cyt. ustawy z 11 sierpnia 2001 r., a w szczególności, że ma prawo rozpocząć roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Przede wszystkim należy zaakcentować, że już w dokumentacji projektowej sporządzonej w latach 2002-2003 planowana inwestycja określona była jako "budowa mostu", który miał umożliwić przejazd przez rzekę Kalniczkę. Tak też została określona inwestycja w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 2005 r. oraz w decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę, wydanej zgodnie z wnioskiem Burmistrza z 18 października 2005 r. Analiza całości materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych, zwłaszcza dokumentacji projektowej (opis techniczny do projektu budowlanego, opis do projektu zagospodarowania terenu) wskazuje, że zamierzenie inwestycyjne obejmowało budowę nowego obiektu budowlanego wraz z urządzeniami technicznymi. Taki charakter inwestycji wykluczał możliwość skorzystania z uprawnień przewidzianych w ustawie z 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Z samego tytułu ustawy oraz art. 1 wynika wprost, że jej regulacja dotyczy robót budowlanych prowadzonych co do obiektów zniszczonych lub uszkodzonych. Stosownie do przepisu art. 4 pkt 1 przez "odbudowę" należy rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub części, w miejscu i o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Trudno w rozpatrywanej sprawie uznać, aby budowa nowego mostu mieściła się w katalogu przypadków uregulowanych wymienioną ustawą. Dla kwalifikacji spornego obiektu na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie mogła mieć znaczenia okoliczność, że Gmina uzyskała dotację z przeznaczeniem na "odbudowę mostu". W ramach ustawowych kompetencji organy architektoniczno-budowlane samodzielnie dokonują ustaleń faktycznych i prawnych, koniecznych do orzekania w sprawach należących do ich właściwości. W konsekwencji trafne było orzeczenie Sądu Wojewódzkiego, który ocenił zaskarżone decyzje, jako zgodne z prawem. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę po ujawnionym ukończeniu robót budowlanych stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Legalizacja zrealizowanej inwestycji może się natomiast odbyć w przewidzianym do tego odrębnym postępowaniu. Zaznaczyć należy, że nie jest celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonywanie oceny wykonanych robót (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r. sygn. II OSK 285/05, II OSK 286/05). Utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie jest pogląd, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Przedmiotem pozwolenia na budowę jest bowiem uzyskanie przez inwestora zgody na rozpoczęcie i prowadzenie budowy obiektu budowlanego na warunkach określonych przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. Zasada ta została wyraźnie wyartykułowana w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, wprowadzonym ustawą nowelizującą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80 poz. 718). Dlatego też realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o to pozwolenie. Dominujące jest przy tym stanowisko, że w takiej sytuacji organ zobligowany jest do umorzenia postępowania stosownie do art. 105 § 1 kpa, a nie do wydania merytorycznej decyzji o odmowie udzielenie pozwolenia na budowę (por. Z. Niewiadomski Prawo budowlane Komentarz Wyd. C. H. Beck Warszawa 2009 str. 405-407). Przyjąć jednak należy, że oba rozstrzygnięcia w istocie prowadzą do takich samych skutków, tak więc dla oceny legalności decyzji drugorzędne znaczenie ma to, jaki rodzaj orzeczenia będzie w konkretnej sprawie podjęty. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.