II SA/Gl 180/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr L.dz. [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Dyrektor [...] w K. uzgodnił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie [...] z [...] na działce [...], obr. [...] P. w rejonie ul. [...] w K.. Jako podstawę prawną wskazano art. 53 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W uzasadnieniu wskazano m.in., że przeprowadzona analiza zgromadzonych dokumentów oraz rozeznanie istniejących warunków górniczo-geologicznych występujących w obszarze górniczym [...] "[...]" wskazują, że prowadzona eksploatacja górnicza [...] nie będzie stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa projektowanego obiektu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł obecnie skarżący T.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zarzucił postanowieniu organu pierwszej instancji istotne wady wynikłe z naruszenia prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Wskazał, że wbrew unormowaniom zawartym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedmiotem postanowienia nie był projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji lecz sama ta inwestycja. W ten sposób organ pierwszej instancji naruszył w sposób istotny art. 53 ust. 4 i art. 61 powołanej ustawy. Skarżący zarzucił także, że treść osnowy postanowienia nie jest jednoznaczna, nie spełnia wymogu precyzji i jasności. W części osnowy postanowienia (pkt 2 – 4) opisano stan faktyczny nie stanowiący rozstrzygnięcia w sprawie. Zarzucono ponadto, że uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa, albowiem zawiera jedynie bardzo ograniczone uzasadnienie podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, jest skrótowe i nie wyjaśnia w sposób wystarczający przesłanek podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Tego typu uchybienie organu stanowi jednocześnie naruszenie zasad postępowania zawartych w art. 8 i art. 11 kpa. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na stanowisko doktryny i orzecznictwa. Rozpoznając to zażalenie Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił zarzut zażalenia odnoszący się do treści osnowy postanowienia organu pierwszej instancji. W szczególności wskazał, że treść pkt 1 jest nie jednoznaczna, co powoduje, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy w istocie doszło do uzgodnienia, czy też nie. Podzielił także zarzut skarżącego w kwestii naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez brak szczegółowego uzasadnienia i wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ pierwszej instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy dostrzegł z urzędu jeszcze inne uchybienia w postanowieniu organu pierwszej instancji. Wskazał, że nie zawiera ono wykazu stron postępowania. Organ pierwszej instancji nie ustalił kręgu stron ani ich pełnomocników we własnym zakresie. Oparcie się wyłącznie na wykazie stron przedstawionym przez organ prowadzący postępowanie główne jest niewystarczające. W szczególności, gdy chodzi o pełnomocników może się okazać, że nie są oni umocowani do reprezentowania strony przed organem uzgadniającym. Wskazano także, że organem uprawnionym i zobowiązanym do wystąpienia o uzgodnienie w trybie art. 106 kpa był w niniejszej sprawie Prezydent Miasta K.. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się wniosek Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta w K. inicjujący postępowanie uzgodnieniowe, a więc nie pochodzi on od organu w rozumieniu art. 106 kpa. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego odnośnie braku uzgodnienia samego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, a jedynie zamierzenia inwestycyjnego. Wskazał, że to organ uzgadniający, jako wyspecjalizowany może dopiero określić warunki uzgodnienia, które następnie organ główny umieści w swojej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek, art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez rezygnację z uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy, art. 11 kpa poprzez pominięcie zarzutu podniesionego w zażaleniu, art. 10 § 1 kpa poprzez rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, art. 107 § 3 kpa poprzez błędną konstrukcję uzasadnienia oraz art. 8 kpa poprzez rezygnację z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wskazane zarzuty w pierwszej kolejności skarżący zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym winno być stosowane przez organ odwoławczy jedynie wyjątkowo. W jego ocenie w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania takiego właśnie rozstrzygnięcia, gdyż zgromadzony w sprawie materiał pozwalał na wydanie postanowienia merytorycznego. Nawet, gdyby zaistniała potrzeba uzupełnienia tego materiału, to organ odwoławczy mógł skorzystać z trybu określonego w art. 136 kpa. Skarżący wskazał także, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniesiono się do jego zarzutów zażalenia dotyczących naruszenia art. 8 i art. 11 kpa. Naruszona została norma art. 10 § 1 kpa poprzez nie powiadomienie stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że zastosowanie innego rozstrzygnięcia wobec uchybień, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji doprowadziło by do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Skoro bowiem sam wniosek o przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego obarczony był wadą, to nie sposób jej było usunąć w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Podobnie rzecz się ma z ustaleniem kręgu stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu przed organami obydwu instancji. Odnosząc się do zarzutu nieustosunkowania się do wszystkich podniesionych w zażaleniu zarzutów, organ odwoławczy wskazał, że przyznanie racji skarżącemu odnośnie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 kpa było jednocześnie wyrazem przyjęcia, iż organ ten dopuścił się także naruszenia ogólnych zasad postępowania. Odpierając z kolei zarzut naruszenia w postępowaniu zażaleniowym art. 10 § 1 kpa, organ odwoławczy wskazał, że nie zawiadamiał stron przed wydaniem postanowienia, gdyż w istocie nie zbierał nowych materiałów, zaś rozstrzygnięcie było wynikiem szeregu uchybień popełnionych przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Wskazać należy, iż zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 53 ust. 5 tej ustawy uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Z kolei art. 106 § 2 kpa stanowi, że organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Już z samej treści powołanych przepisów wynika, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było w pierwszej kolejności zbadanie prawidłowości wniosku o dokonanie uzgodnienia w szczególności pod kątem tego, czy pochodzi ono od organu właściwego. Mógł to uczynić organ pierwszej instancji chociażby zwracając się do Urzędu Miejskiego w K. z żądaniem uzupełnienia tego wniosku lub wykazania, że osoba pod nim podpisana działa z upoważnienia organu tj. Prezydenta Miasta K.. Wydaje się, że samo to uchybienie mogło być również wyjaśnione przez organ odwoławczy. Gdyby bowiem okazało się, że podpisany pod pismem z dnia [...] r. Kierownik Referatu działał z upoważnienia Prezydenta Miasta, to wtedy brak byłoby dostatecznych przesłanek, aby z tego tylko powodu uchylać postanowienie organu pierwszej instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W tym zatem zakresie należy uznać, że sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organ odwoławczy. Powyższe nie zmienia w niczym jednak faktu, że pozostałe uchybienia organu pierwszej instancji dostrzeżone tak przez skarżącego jak i przez organ drugiej instancji stanowiły o konieczności wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Nie sposób się bowiem nie zgodzić z organem odwoławczym, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie ustalono w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości stron postępowania, a ponadto, a może w szczególności, nie ustalono kręgu pełnomocników i zakresu ich umocowania. Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać oparcie się przez organ pierwszej instancji na wykazie dołączonym przez Urząd Miasta w K.. Organ uzgadniający winien był w pierwszej kolejności poczynić własne ustalenia w tej sprawie. Konsekwencje tego uchybienia są na tyle daleko idące, iż Sąd dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nie ma dostatecznego materiału w postaci akt administracyjnych, który pozwalałby na dokonanie oceny chociażby pod kątem legitymacji skargowej stron, ich praw do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czy też do oceny prawidłowości doręczeń. Z akt sprawy nie wynika bowiem, z jakiego tytułu miałby przysługiwać przymiot strony podmiotom wskazanym w wykazie, na którym oparto ustalenie kręgu stron w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że jednej z tych stron (A.J.) w ogóle nie doręczono jakiejkolwiek przesyłki w toku postępowania. Nie ustalono, czy jego adres jest adresem zamieszkania, ani też nie podjęto próby ustalenia innego adresu do doręczeń. Powyższe uchybienia organu pierwszej instancji, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego, nie dawały organowi odwoławczemu możliwości rozpoznania sprawy inaczej, aniżeli poprzez wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. W przeciwnym bowiem razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa), a tym samym mogłoby dojść do pozbawienia prawa czynnego udziału stron na wszystkich etapach tego postępowania (art. 10 kpa). Już sama ta okoliczność uzasadniała podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Wobec powyższego uznać również przyjdzie, że skoro i tak istniała konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, to również pozostałe uchybienia organu pierwszej instancji nie mogły być usunięte przez organ odwoławczy. Organ ten natomiast słusznie zauważył te uchybienia, w znacznej zresztą mierze podzielając zarzuty zażalenia i poczynił wskazówki dla organu pierwszej instancji co do sposobu załatwienia sprawy. Nie zasługują na uwzględnienie i te zarzuty skarżącego, które odnoszą się do naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Podzielić bowiem należy stanowisko organu odwoławczego, że wobec nie gromadzenia przez ten organ dodatkowych dowodów i oparciu się wyłącznie o zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiał, brak było konieczności informowania stron o możliwości zapoznania się z materiałem przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Takie postępowanie organu nie stanowi naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Strony w każdym bowiem czasie miały możliwość zapoznania się z materiałem i składania stosownych wniosków i wyjaśnień. Odnośnie z kolei do zarzutu pominięcia w uzasadnieniu odniesienia się do wszystkich zarzutów zażalenia, stwierdzić przyjdzie, że nawet przyjmując słuszność tych zarzutów, to omawiane uchybienia pozostawały bez istotnego wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie stanowiły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Odnieść się także przyjdzie do kwestii samego przedmiotu uzgodnienia. Czy postanowieniem uzgadniającym ma być objęty projekt konkretnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, czy tez może nim być samo zamierzenie inwestycyjne w oderwaniu od projektu decyzji. Jakkolwiek w orzecznictwie pojawiły się rozbieżności w ocenie tego zagadnienia, to jednak skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska zajętego przez organ odwoławczy. W szczególności bowiem trudno się nie zgodzić z argumentem, że organ nadzoru górniczego jest organem wysoce specjalistycznym i to w jego kompetencjach mieści się dokonywanie szczegółowych uzgodnień odnośnie planowanej realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Organ prowadzący postępowanie główne takimi wiadomościami nie dysponuje, czego zresztą konsekwencją jest właśnie nałożenie przez ustawodawcę obowiązku uzgodnienia. Mając na uwadze powyższe Sąd nie dopatrzył się wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa i tym samym nie uwzględnił skargi, a zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).