VII SA/Wa 686/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustynia-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Z. S.A. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w związku z nieprawidłowościami w zakresie oznakowania suplementu diety skargę oddala Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. decyzją z dnia [...] ([...]), działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. Nr 171, poz. 1225), wobec nieprzestrzegania wymagań dot. znakowania środków spożywczych, określonych w § 6 ust. 1 oraz § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz.U. Nr 137, poz. 966 ze zm.) nałożył na Zakłady Farmaceutyczne [...] w M. karę pieniężną wysokości 5.000 zł. W uzasadnieniu organ podniósł, że dnia 21 sierpnia 2008r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę sanitarną w ww. zakładach, podczas której dokonał m.in. oceny prawidłowości znakowania produktu P. Organ wojewódzki wskazał, że zgodnie § 11 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych data minimalnej trwałości suplementu diety oznaczona miesiącem i rokiem powinna być poprzedzona sformułowaniem "najlepiej spożyć przed końcem...". Data minimalnej trwałości P. oznaczona miesiącem i rokiem winna być zatem poprzedzona sformułowaniem "najlepiej spożyć przed końcem". Natomiast stosownie do § 6 ust. 1 tego rozporządzenia zamieszczając w wykazie składników dozwolonych substancje dodatkowe, podaje się ich nazwę lub numer oraz zasadniczą funkcję technologiczną, którą ta substancja pełni w środku spożywczym. Dlatego użycie na opakowaniu w wykazie składników terminu "o.", pełniącego funkcję przeciwutleniacza jest niezgodne z obowiązującym w chwili oznakowania produktu rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 23 kwietnia 2004r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych i substancji pomagających w przetwarzaniu (Dz.U. Nr 94, poz. 933 ze zm.). Obecnie obowiązujące rozporządzenie w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych również nie wymienia takiego składnika. Powyższe uchybienia, w ocenie organu, wypełniały przesłanki z art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, to jest do nałożenia kary pieniężnej zgodnie z art. 104 ust. 1 ww. ustawy. Jako stopień szkodliwości organ podał, że zakład nie przestrzega wymagań prawnych w zakresie znakowania środków spożywczych; co do stopnia zawinienia i zakresu naruszenia - umyślnie sprzedaje nieprawidłowo oznakowane środki spożywcze (dotychczas stwierdzono niewłaściwe znakowanie w przypadku 23 wprowadzanych do obrotu suplementów diety); w zakresie dotychczasowej działalności - firma działa na rynku od 2004r., obecna oferta handlowa przewiduje 48 suplementów diety; co do wielkości produkcji wprowadzany był on do obrotu od 30 czerwca 2006r. do 30 stycznia 2008r. (trzy partie o nr: [...], [...],[...]), w ilości: 11201 sztuk, co stanowi kwotę: 23.781zł19gr. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, po rozpoznaniu odwołania Zakładów Farmaceutycznych [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 16 rozporządzenia (WE) Parlamentu europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (DZ. Urz. WE L 31 z 1.02.2002r.) oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ II instancji nie zgodził się z zarzutami odwołania o niesprecyzowaniu w decyzji jakiego produktu wymierzona kara dotyczy i o jakie naruszenie chodzi. Organ wskazał, że firma nie kwestionowała zasadności zarzutów organu, opracowując nową etykietę. W skardze Zakłady Farmaceutyczne [...] wniosły o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zarzuciły naruszenie : 1) art. 103 ust. 2 pkt 1 oraz 104 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez utrzymanie w mocy bezpodstawnej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, 2) art. 103 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez utrzymanie decyzji wymierzającej karę przewyższającą pięciokrotną wartość zakwestionowanej ilości środka spożywczego, 3) art. 104 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez nieprawidłowe określenie stopnia szkodliwości czynu i przebiegu dotychczasowej działalności strony, 4) art. 15 i 127 § 1 kpa poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i automatyczne 4) skopiowanie ustaleń organu I Instancji pozbawiając skarżącą prawa do ponownego merytorycznego zbadania sprawy, 5) art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego z wykorzystaniem wiadomości specjalnych dla ustalenia charakteru i przeznaczenia substancji octan-tokoferolu zastosowanej w produkcie P. oraz ewentualnego istnienia synonimów tej nazwy, 6) art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa przez pobieżność w ocenie: ilości zakwestionowanego środka spożywczego (w zakresie oznaczenia daty przydatności do użycia zakwestionowano 3 serie produkcyjne w oparciu o jednostkowy przypadek); wartości zakwestionowanej ilości środka spożywczego w sytuacji, gdy wada w zakresie oznakowania daty dotyczy - zgodnie z danymi zawartymi w aktach spawy - jednostkowych przypadków (na których nie ujęto oznaczenia dnia). Zdaniem skarżącej, ujęte w pkt 4 - 6 uchybienia pociągnęły za sobą: 7) błędy w ustaleniach faktycznych polegające na bezpodstawnym przyjęciu że: a) kwota 5000 zł nie przekracza pięciokrotnej wartości zakwestionowanej ilości środka spożywczego, b) strona skarżąca dotychczas nieprawidłowo oznakowała i wprowadzała do obrotu 23 rodzaje suplementów diety, 8) pominięcie okoliczności iż : a) zakwestionowane oznakowanie (jednostkowy brak daty dziennej) de facto skróciło termin przydatności produktu o jeden miesiąc co jest korzystne dla konsumentów i nie mogło wyrządzić im żadnej szkody. b) brak przeliczenia zawartości witaminy E na mg ekwiwalentu alfa-tokoferolu nie mógł wprowadzić konsumenta w błąd z uwagi na bardzo niewielką dawkę substancji wykorzystaną jedynie dla celów konserwujących (jako przeciwutleniacz) c) określenie witamina E odnosi się do kilku różnych związków chemicznych, które mogą występować w środkach spożywczych i uznawane są jako synonim witaminy E, a także: d) pominięcie, że w toku postępowania organ ustalił, iż o. – jest dopuszczony zgodnie z prawem do stosowania w suplementach diety; e) pominięcie okoliczności, iż jedyną znaną i dopuszczoną do stosowania substancją e) tego typu jest "o." i użycie nazwy "o." nie powoduje wprowadzenia w błąd konsumenta; f) błędne przyjęcie, że istnieją rozbieżności pomiędzy faktycznym składem produktu, a składem podanym na opakowaniu; 9) Pominięcie zarzutów odwołania co do: a) błędnego określenia stopnia szkodliwości czynu - poprzez niewskazanie rodzaju i wielkości szkód i osób poszkodowanych, oraz stopnia zawinienia - jako umyślna sprzedaż nieprawidłowo oznakowanych środków spożywczych; b) rozszerzenia naruszenia na 23 przypadki złego znakowania innych produktów, które nie są związane bezpośrednio ze sprawą; c) kontroli produktu, którego data przydatności do spożycia upłynęła 30 marca 2008r. tj. przed wszczęciem kontroli; d) niejasnego i nieprecyzyjnego formułowania sentencji decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe kryteria, skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] nakładającą na skarżącą - w związku z nieprzestrzeganiem wymagań dot. znakowania suplementu diety o nazwie P. - karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Na wstępie wskazać trzeba, że wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.02.2002, str. 1; Dz. Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), określa ustawa z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. Nr171,poz. 1225). Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit a ww. ustawy oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Podkreślenia wymaga, że w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 września 2008r. - w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych (Dz.U. Nr 177, poz. 1094), wydanym na podstawie art. 10 ust. 1-4 powołanej ustawy, zawarto wykaz dozwolonych substancji dodatkowych, które mogą być wprowadzane do obrotu i stosowane w żywności zgodnie z ich funkcjami technologicznymi, oraz szczegółowe warunki ich stosowania, w tym rodzaj środków spożywczych, w których mogą być stosowane, oraz dopuszczalne maksymalne poziomy, jak również szczegółowe wymagania w zakresie oznakowania substancji dodatkowych przeznaczonych i nieprzeznaczonych bezpośrednio dla konsumenta finalnego. Rozporządzenie to uchyliło poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 kwietnia 2004r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych i substancji pomagających w przetwarzaniu (Dz.U. Nr 94, poz. 933 ze zm.). Natomiast w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz.U. Nr 137, poz. 966 ze zm.), wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, uregulowano szczegółowy zakres informacji podawanych m.in. w oznakowaniu opakowanych środków spożywczych. W § 11 ust. 2 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych wskazano wprost, że datę minimalnej trwałości poprzedza się wyrażeniem "najlepiej spożyć przed", jeżeli jest oznaczona datą dzienną, albo wyrażeniem "najlepiej spożyć przed końcem..." w innych przypadkach. Takim zatem oznaczeniem minimalnej trwałości produktu skarżąca zobowiązana była opatrzyć opakowanie suplementu diety P. Przy czym, zgodnie z treścią § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia - zamieszczając w wykazie składników dozwolonych substancje dodatkowe - Spółka powinna była podać ich nazwę lub numer oraz zasadniczą funkcję technologiczną, którą substancja ta pełni w środku spożywczym. Ponadto, w wykazie składników dozwolonych winny być podane tylko te substancje dodatkowe, które wymieniono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 września 2008r. - w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych (Dz.U. Nr 177, poz. 1094) i obowiązującym uprzednio rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 23 kwietnia 2004r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych i substancji pomagających w przetwarzaniu. Jak wynika z ustaleń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., dokonanych podczas kontroli zakładu skarżącej w dniu 21 sierpnia 2008r., oraz w toku postępowania administracyjnego opakowanie suplementu diety P. nie spełniało warunków wymienionych w przytoczonych wyżej przepisach. Umieszczana na opakowaniu data minimalnej trwałości tego produktu, jako nieoznaczona datą dzienną, nie była poprzedzona sformułowaniem "najlepiej spożyć przed końcem". Nadto, podana w wykazie składników P. substancja "o.", pełniąca funkcję przeciwutleniacza, nie jest wymieniona ww. rozporządzeniu w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych, jak również nie była wymieniona w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 23 kwietnia 2004r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych i substancji pomagających w przetwarzaniu (Dz.U. Nr 94, poz. 933 ze zm.), które obowiązywało w dacie oznakowania produktu. Podkreślić przy tym trzeba, że przedstawione wyżej ustalenia organów nie były kwestionowane przez skarżącą, ani w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2008r, jak również podczas zapoznania się z całością zebranej dokumentacji przez przedstawiciela spółki, co wynika z protokółu sporządzonego w dniu 28 listopada 2008r. przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. W związku z powyższym, należało podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że w kontrolowanej sprawie znajdował zastosowanie art. 103 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym podmiot, który nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w art. 45-49 ww. ustawy, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 oraz na podstawie przepisów wymienionych w art. 50 ust. 2 ww. ustawy, podlega karze pieniężnej, która może być wymierzona do pięciokrotnej wartości zakwestionowanej ilości środka spożywczego. Zaznaczyć przy tym należy, że użycie w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia sformułowań "Kto nie przestrzega", "podlega karze" obliguje uprawniony organ do nałożenia takiej kary, w każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia wymagań określonych w wymienionych w nim przepisach. W świetle powyższego nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie podnoszona w skardze okoliczność, że produkt P. nie był wprowadzany do obrotu od stycznia 2008r., a w obrocie znajdowała się seria, która utraciła przydatność do spożycia. Tym bardziej, że okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Przy piśmie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2008r. skarżąca przesłała bowiem "Rejestr dystrybucji serii" towaru P. Ze strony 9 tego rejestru wynika, że jeszcze w dniach 27 marca 2008r., 22 kwietnia 2008r. i 20 sierpnia 2008r. produkt ten wprowadzany był do obrotu, podczas gdy akceptacji nowego opakowania organ powiatowy dokonał w piśmie z dnia 20 października 2008r. z dalszym zaleceniem, że projekt ten należy przesłać do Głównego Inspektora Sanitarnego. W świetle przedstawionej argumentacji, za prawidłowe należało również uznać stanowisko organu w zakresie wysokości nałożonej kary. Organ uwzględnił bowiem wszystkie elementy wymienione w art. 104 ust. 2 ww. ustawy i nałożył karę stosowną do stopnia szkodliwości czynu, zawinienia, zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu na rynku spożywczym. W tym miejscu dodać należy, że organ przy ustalaniu wysokości kary winien wziąć pod uwagę treść art. 119 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zgodnie z którym suplementy diety niespełniające wymagań w zakresie oznakowania, wprowadzone do obrotu przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą znajdować się w obrocie do wyczerpania zapasów, lecz nie dłużej niż przez dwanaście miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Termin dwunastomiesięczny wymieniony w cytowanym przepisie mijał z dniem 28 października 2007r. Tym niemniej wymierzenie kary 5000 zł przy dystrybucji przedmiotowego produktu prowadzonej od 29 października 2007r, w ilościach wynikających jednoznacznie z "Rejestru dystrybucji serii" załączonego do akt sprawy (str. 7 i następne) niewątpliwie świadczy, że jej wysokość odpowiada warunkom określonym w art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Podobnie Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi, w tym co do niejasnego i nieprecyzyjnego sformułowania sentencji decyzji, zawarto w niej bowiem wszystkie określone w art. 107 § 1 kpa elementy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.