II GSK 22/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 747/09 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 747/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w przedmiocie objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. I. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 26 maja 2008 r. z wnioskiem o wydanie decyzji rozstrzygającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego A. K. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, wystąpił Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po analizie przedstawionych dokumentów, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego A. K.j, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) - z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej nieprzerwanie od dnia 18 listopada 2004 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Od tej decyzji A. K. wniosła odwołanie do Prezesa NFZ, po jego rozpoznaniu Prezes NFZ decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Rozpatrując sprawę ponownie, Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego przez A. K. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w okresie od 18 listopada 2004 r. do 15 marca 2007 r. Po rozpatrzeniu odwołania A. K., organ utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu podniósł, iż w okresie objętym rozstrzygnięciem miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, które w związku z art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), obejmowały obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych - od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania takiej działalności. W okresie tym obowiązywały również przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), w myśl których podjęcie (rozpoczęcie) działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę będącym osobą fizyczną następowało dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (art. 14 ust. 1). Natomiast zakończenie działalności, zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, następuje na wniosek przedsiębiorcy o wykreślenie w terminie 7 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, który w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalił, iż A. K. - na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej dokonanego pod numerem [...] - w okresie od 18 listopada 2004 r. do 15 marca 2007 r. miała uprawnienia do prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, natomiast w oświadczeniu z dnia 10 czerwca 2008 r. wskazała, że od dnia 16 marca 2007 r. nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Ponadto Urząd Skarbowy w C., w pismach z dnia 22 stycznia 2008 r. i 3 listopada 2008 r. potwierdził, że prowadziła ona działalność gospodarczą od 18 listopada 2004 r. do 31 grudnia 2007 r., a w latach 2004-2006 wykazała przychód z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej oraz składała zeznania podatkowe o wysokości osiągniętego dochodu/poniesionej straty z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wnioskujący o wydanie przedmiotowej decyzji, w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że A. K. prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie przez niego wskazywanym. Oddalając skargę A. K. na powyższą decyzję WSA w W. wskazał, iż dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z ewidencji. Zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Ustanie obowiązku ubezpieczenia powoduje wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu. Faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej zgłoszone tylko w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych nie powoduje ustania podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, iż działalność gospodarcza jest działalnością, z którą związana jest konieczność ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego. Przedsiębiorca samodzielnie decyduje, czy przeznacza swój czas na prowadzenie działalności oraz komu powierza jej prowadzenie we własnym imieniu. Tym samym argument skarżącej, iż działalność prowadzona była przez osobę trzecią pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przepisy regulujące prowadzenie działalności gospodarczej w okresie objętym decyzjami, tj. od dnia 18 listopada 2004 r. do dnia 15 marca 2007 r. nie przewidywały "zawieszenia" działalności bez jej wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. Pojęcie "zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej" zostało wprowadzone ustawą z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 141 poz. 888). Zgodnie z art. 12 powołanej wyżej ustawy osoby prowadzące działalność gospodarczą w okresie zawieszenia jej wykonywania nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Reasumując, Sąd stwierdził, iż w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych osoba fizyczna prowadzi działalność od dnia jej zarejestrowania do dnia jej wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił w jakich okresach skarżąca podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że decyzja ta jest jedynie potwierdzeniem faktu objęcia określonej osoby obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. II. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 747/09, wniosła A. K., żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest art. 69 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez błędne uznanie przez WSA w W., że w przedmiotowej sprawie są przesłanki do ustalenia, że A. K. podlegała od dnia 18 listopada 2004 r. do dnia 1 maja 2005 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, pomimo że A. K. w tym okresie zawiesiła działalność gospodarczą i faktycznie przestała prowadzić działalność gospodarczą. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej p.p.s.a.) przez zaniechanie uchylenia decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2009 r., w sytuacji gdy wydana została ona z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami, dalej k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, tj. czy A. K. w czasie od dnia 18 listopada 2004 r. do dnia 1 maja 2005 r. fatycznie prowadziła działalność gospodarczą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w okresie od dnia 18 listopada 2004 r. do dnia 1 maja 2005 r. skarżąca zawiesiła działalność gospodarczą, o czym poinformowała Zakład Ubezpieczeń Społecznych w B. Oddział w C. W tym okresie nie opłacała składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne ze względu, że zawiesiła działalność gospodarczą i wyrejestrowała działalność z ubezpieczenia, (druki ZUS P ZWPA i ZUS P ZWUA dotyczące wyrejestrowania skarżącej z ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego od dnia 18 listopada 2004 r. w aktach sprawy). Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w L., jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia oraz WSA w W. pominęli te dowody i wyjaśnienia skarżącej na poparcie twierdzenia, że od dnia 18 listopada 2004 r. do dnia 1 maja 2005 r. nie prowadziła działalności gospodarczej, tym samym nie podlegała ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu. Wskazano nadto, że zarówno organy administracyjne jaki i WSA w W. w toku postępowania nie ustaliły czy A. K. w okresie zwieszenia działalności gospodarczej faktycznie prowadziła działalność gospodarczą czy nie. Ponadto w trakcie postępowania nie zakwestionowano dowodu ze zgłoszenia wyrejestrowania z ubezpieczenia, które to dokumenty obalają domniemania prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą. Powołując się na wyrok WSA w W. z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/WA 615/07, kasator podniósł, że to fakt prowadzenia działalności gospodarczej, a nie wpis do ewidencji działalności gospodarczej przesądza o istnieniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Przerwa w prowadzeniu działalności gospodarczej spowodowana jej zawieszeniem pozwala na przyjęcie, iż skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej i w związku z tym nie podlegała w zgłoszonym okresie ubezpieczeniu zdrowotnemu. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest wyłącznie odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Kasator sformułował zarzuty skargi kasacyjnej z obydwu podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., a to naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 69 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) przez zaniechanie uchylenia, w sytuacji gdy zostało naruszone prawo materialne, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. Rygoryzm sformułowania skargi kasacyjnej wynika z art. 174 w zw. z art. 176 p.p.s.a. i ma swoje uzasadnienie w tym, że NSA związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, to powoduje, że kasator winien precyzyjnie formułować swoje zarzuty. Kasator formułując zarzut naruszenia przepisu art. 69 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. nie powołuje jednostki redakcyjnej tego przepisu oraz nie uzasadnia go. Już takie naruszenie winno skutkować uchyleniem się spod kontroli przytoczonego zarzutu. W pierwszej kolejności należy poddać kontroli zarzut, w którym kasator kwestionuje ustalenia stanu faktycznego. W okresie objętym decyzjami organów, które kontrolował Sąd I instancji, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegały osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniem społecznym, które prowadzą pozarolniczą działalność lub są osobami z nimi współpracującymi – art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Obowiązek taki powstaje i wygasa stosownie do art. 69 ust. 1 cyt. ustawy w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Na podstawie art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania takiej działalności. Istota zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej z obydwu jej podstaw sprowadza się w gruncie rzeczy do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji w ślad za organem poglądu, zgodnie z którym sam fakt wpisania do rejestru przedsiębiorców (ewentualnie prowadzenia działalności gospodarczej) powinien pociągać za sobą uznanie, iż podmiot prowadził działalność gospodarczą w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przedsiębiorca zawsze prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu cytowanych przepisów, gdy tylko zostanie wpisany do rejestru przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej. Ustawodawca do pojęcia "prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. oraz art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakazuje stosować pośrednio definicję pojęcia "prowadzenie działalności gospodarczej" zawartą w ustawach z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej oraz z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Na gruncie przepisów dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego ustawodawca odwołuje się do art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiącego, że za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się m.in. osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Kreując zakres podmiotowy obowiązku uiszczenia składek na ubezpieczenie zdrowotne ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych posługuje się pojęciem "prowadzenie pozarolniczej działalności" odnoszącej się do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Tym samym w zakresie ustalenia podmiotów objętych ubezpieczeniem zdrowotnym nie ma znaczenia to, czy i od kiedy dany podmiot stał się przedsiębiorcą lecz wyłącznie to, czy prowadzi faktycznie działalność gospodarczą. Przechodząc do kluczowego zagadnienia, tj. możliwości odróżnienia pojęcia "prowadzenia działalności gospodarczej od jej formalnego zarejestrowania", NSA zauważył, iż na gruncie ustawy z dnia 23 grudnia 1988 roku o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324) powszechnie przyjmowane było, iż zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowiło jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej, a nie jej rozpoczęcie (por. A. Wasilewski, ustawa o działalności gospodarczej z 1988 roku. Wstępna charakterystyka rozwiązań prawnych PUG 1989, z. 3. s. 75 i n.). Następnie przepis art. 8 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy stanowił, iż podjęcie działalności gospodarczej przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej wymaga co do zasady zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej. Wyjątek od tej zasady stanowiła regulacja z art. 9 i 10 ustawy tzw. działalność uboczna, której prowadzenie było dopuszczalne również bez uprzedniego uzyskania wpisu w ewidencji działalności gospodarczej. Na gruncie tych przepisów wykształcił się powszechnie spotykany w literaturze i orzecznictwie pogląd prawny wskazujący na deklaratoryjny charakter wpisu do ewidencji. Podkreślono, że możliwe jest wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej podmiotu, który z różnych powodów nie będzie prowadził tej działalności w ogóle. Ustawodawca kreując zakres podmiotowy obowiązków uiszczania składek na ubezpieczenie zdrowotne w sposób konsekwentny posługuje się pojęciem "prowadzenia pozarolniczej działalności" odnoszącej się do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Tym samym w zakresie ustalenia podmiotów objętych ubezpieczeniem zdrowotnym nie ma znaczenia, czy i od kiedy dany podmiot stał się przedsiębiorcą lecz wyłącznie to, czy faktycznie prowadzi działalność gospodarczą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadawanie takiego znaczenia wykazanemu w ewidencji działalności gospodarczej okresowi bez możliwości jego skorygowania na podstawie ustaleń faktycznych co do prowadzenia działalności, nie jest zasadne. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest czynnością tożsamą z podjęciem takiej działalności. Dokonując oceny czy dany podmiot prowadzi, czy też nie prowadzi działalności gospodarczej, będącej przesłanką stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, należy uwzględnić wszystkie zgromadzone w sprawie dowody. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być traktowany w danej sprawie jako okoliczność o istotnym znaczeniu, lecz nie może być okolicznością decydującą o prowadzeniu przez daną osobę działalności gospodarczej. Czynność organu administracji publicznej, jaką stanowi wpis do ewidencji, tworzy prawną możliwość wykonywania działalności gospodarczej, stanowiąc przesłankę do jej podjęcia. Zatem okoliczność wpisania danej osoby do ewidencji warunkuje, a przez to uprawdopodabnia następcze prowadzenie tej działalności, choć nie może być gwarantem takiej okoliczności. Również okoliczność nieuzyskiwania przez przedsiębiorcę przychodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest równoznaczna z nieprowadzeniem działalności gospodarczej. NSA nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że skoro instytucja zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej została wprowadzona ustawą z dnia 10 lipca 2008 r. przedsiębiorca prowadził działalność gospodarczą od daty wpisu do ewidencji aż do jej wykreślenia. Zatem zarzut naruszenia ustaleń stanu faktycznego jest uzasadniony. Sąd prowadząc ponownie postępowanie ustali okresy faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej przez A. K., uwzględniając przedłożone przez nią dokumenty i dopiero wówczas odniesie się do okresów podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną.