VIII SA/Wa 145/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją znak [...] z dnia [...] października 2008r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm. zwana dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS) po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] sierpnia 2008r. przez A. S. odmówił małoletniej M. S. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Wskazując na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS organ I instancji stwierdził, że nie spełnienie jednego z warunków wymienionych w tym przepisie wyklucza możliwość przyznania prawa do świadczenia rodzinnego w drodze wyjątku. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą ( ojca małoletniej M. S.), a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Wymogi do przyznania świadczenia w trybie zwykłym nie zostały spełnione z uwagi na krótsze niż ustawowo wymagane okresy składkowe i nieskładkowe. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ ojciec dziecka nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. W konkluzji organ nadmienił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej ocenie podlegała również sytuacja materialna, ale nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W związku z powyższą decyzją, A. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który nazwała "odwołaniem" wnosząc o przyznanie renty rodzinnej na rzecz jej małoletniej córki w drodze wyjątku. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ZUS wydał w dniu [...] grudnia 2008r. decyzję znak [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną wydaną w dniu [...] października 2008r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że zgodnie z przepisem art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku następuje, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie prawa do renty w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia w/w przesłanek łącznie. Renta rodzinna zdaniem organu nie może być przyznana, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności. Organ rentowy wskazał, że w okresach od [...] września 1998 r. do [...] czerwca 2004 r. oraz od [...] września 2006 r. do [...] stycznia 2008 r. ojciec dziecka przez ponad 7 lat nie podejmował zatrudnienia ani też innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazuje, aby w w/w okresach ubezpieczony nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ wywiódł, iż powoływany przez skarżącą argument dotyczący trudnej sytuacji na rynku pracy nie jest wyjątkową okolicznością. Za szczególne okoliczności uznaje się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Wprawdzie przedstawiona przez wnioskującą sytuacja materialna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenia te nie są świadczeniami socjalnymi, przyznawanymi jedynie według potrzeb, lecz są świadczeniami z ubezpieczeń społecznych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. S. zarzucając: naruszenie prawa materialnego - art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez błędną jego interpretację i uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do nabycia świadczenia rentowego w drodze wyjątku; jednostronną i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez niezasadne uznanie, iż pozostawanie jej zmarłego męża bez stałego zatrudnienia nie było spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami, podczas gdy w rzeczywistości stan ten wynikał z wyjątkowo trudnej sytuacji na rynku pracy oraz ze złego stanu zdrowia, ponadto w trakcie pozostawania bez pracy jej zmarły mąż wykonywał prace dorywcze o stałym charakterze. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na rzecz jej małoletniej córki z uwagi na brak możliwości uzyskania renty rodzinnej na zasadach ogólnych, ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zmarły P. S. był osobą młodą, miał na utrzymaniu rodzinę i w związku z trudną sytuacją finansową podejmował się świadczenia prac dorywczych, aby zapewnić utrzymanie członkom rodziny. Tym samym, nie może być mowy, aby w okresie przed chorobą kiedy był zdolny do pracy, w jakikolwiek sposób uchylał się od niej. Nadto Prezes ZUS nie ustalił też rzeczywistego okresu powstania choroby u zmarłego małżonka skarżącej, a w konsekwencji jego niezdolności do świadczenia pracy zawodowej. Zgon P. S. nastąpił na skutek guza mózgu. Rozpoznanie tej choroby nastąpiło dopiero podczas kolejnego pobytu chorego w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w R. w 2008 r., mimo, że na oddziale tego szpitala przebywał już znacznie wcześniej, w 2007 r. Niewątpliwie tak poważne schorzenie skutkujące zgonem miało wpływ na możliwości podjęcia przez niego pracy już zdecydowanie wcześniej. Guz mózgu charakteryzuje się bowiem stopniowym rozwojem, niekorzystnie wpływającym w każdym stadium choroby na stan chorego. W tym zakresie zdaniem skarżącej organ administracyjny przeprowadził postępowanie w sposób mało wnikliwy, pobieżny, skupiając się jedynie na fakcie pozostawania wymienionego bez pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zmarły małżonek skarżącej z tytułu faktycznego świadczenia jakiejkolwiek pracy podlegał ubezpieczeniu przez 2 lata i 3 miesiące. Żadnego ubezpieczenia społecznego nie można potwierdzić za lata 1998 - 2004 i 2006 - 2008, zaś podejmowanie przez zmarłego prac dorywczych, nie objęte ubezpieczeniem, nie ma charakteru okoliczności szczególnej. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze, organ wyjaśnił, że dysponując orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS stwierdzającym, że zmarły P. S. stał się całkowicie niezdolny do pracy od 4 marca 2008 r., nie ma powodu ani możliwości dociekać, czy nie jest możliwe, że stał on się niezdolny do pracy w jakimś - niesprecyzowanym - okresie wcześniejszym. Ponadto nawet przyjmując, że pierwsze problemy zdrowotne wystąpiły w kwietniu 2007 r. - problemy nie powodujące niezdolności do pracy - to cały poprzedzający tę datę okres przerw w ubezpieczeniu, sięgający 1998 r., pozostaje niczym nie usprawiedliwiony. Prawomocne orzeczenie lekarza orzecznika jest wiążące dla organu. Ponadto organ zauważył, że skarżąca nie wskazała żadnych pracodawców, którzy nie dokonali zgłoszenia do ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia jej męża. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż przedstawione w skardze. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Prezes ZUS rozpoznając w trybie przepisu art.127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; podobnie /w:/ uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 ). Wskazać należy, że w uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Według NSA skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ ( art. 127 § 3 k.p.a. ), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. W konsekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007r., iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Należy wskazać, że również w doktrynie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący funkcję organu administracji publicznej ( tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaskowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. Tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993r., sygn. akt SA/Po3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały ( 7 ) NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137 ). Należy również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06 stwierdził, iż w sytuacji w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak uznał bowiem NSA wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji. Przytoczone wyżej wywody można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Zarówno pierwsza decyzja z dnia [...] października 2008r. jaki i kolejna wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydane i podpisane zostały przez tą samą osobę - działającą z upoważnienia Prezesa ZUS Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno - Rentowych E. N. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Powyższą argumentację podzielił już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1507/08, którym oddalił skargę kasacyjną Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2008 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 249/08. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku.