I SA/Łd 324/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Sędzia WSA Cezary Koziński (spr.) Protokolant: Tomasz Spodziewała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 roku sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Łd 324/09 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 17 maja 2008 r. Z.M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. z prośbą o całkowite umorzenie odsetek i częściowe umorzenie kwoty głównej zaległych składek, za które został obciążony po zmarłym ojcu S.M. Wyjaśnił, iż jedynym jego źródłem dochodu jest zasiłek socjalny, który otrzymuje z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Jest w bardzo trudnej sytuacji materialnej, gdyż nie może podjąć żadnej pracy od czasu kiedy uległ wypadkowi. Miał dwa krwiaki mózgu; jest chory na epilepsję i wymaga opieki; ponadto często przebywa w szpitalu. Zasiłek, który otrzymuje nie wystarcza nawet na leki, a w utrzymaniu rodziny pomaga ciotka. Do wniosku Z.M. załączył szereg dokumentów potwierdzających jego stan zdrowia (okresy leczenia), orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 2 lipca 2007 r. ze wskazaniem dotyczącym ograniczeń w podjęciu zatrudnienia, oświadczenie o wydatkach na leki w wysokości 150,- zł z dokumentami potwierdzającymi koszty utrzymania, dowód wpłaty podatku od nieruchomości za II kwartał 2008 r. (210,80 zł) wystawiony na K.M., fakturę za energię elektryczną z dnia 8 lutego 2008 r. (564,04 zł), fakturę za wodę (151,61 zł), za gaz (105,41 zł) wystawione na nazwisko K.M. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Z. M. umorzenia należności z tytułu składek za okres od 11/1999 do 01/2000, od 03/2000 do 06/2001 r. i 12/2001: - na ubezpieczenie społeczne w kwocie 68.266,60 zł, - na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 11.945,10 zł, - na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 5.791,12 zł. Organ rentowy wskazał, iż stosownie do regulacji art. 47 ustawy z dnia 13 października o systemie ubezpieczeń społecznych, na płatniku składek ciąży ustawowy obowiązek terminowego, comiesięcznego rozliczania i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Następnie przytoczył treść przepisów regulujących umarzanie należności na ubezpieczenie społeczne – art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zakład wyjaśnił także, iż decyzją z dnia [...] nr [...] Z. M. został obciążony odpowiedzialnością, jako spadkobierca, za zaległe składki po zmarłym ojcu S. M. Zobowiązany figuruje w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. jako współwłaściciel w ¼ części działek położonych w obrębie F., gm. K., oznaczonych [...] i [...] oraz jako współwłaściciel działki położonej w obrębie R., gm. K., oznaczonej nr [...]. Ponadto wskazano, iż w Centralnej Ewidencji Pojazdów widnieją zarejestrowane na zobowiązanego następujące pojazdy: FIAT SEICENTO rok prod. 2001, FIAT 126p rok prod. 1983, FIAT 126p rok prod. 1988. Organ rentowy uznał, iż w przypadku wnioskodawcy nie wystąpiły przesłanki umożliwiające umorzenie zadłużenia z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Dotychczas nie prowadzono postępowania egzekucyjnego, jednakże zobowiązany dysponuje majątkiem, tj. posiada działki na których można dokonać zabezpieczenia hipotecznego, a następnie dochodzić należności. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie obecnie opłacić należności – utrzymuje się z pobieranego zasiłku wypłacanego przez MGOPS w K., przewlekle choruje. Jednakże ZUS ma prawo odmówić umorzenia składek pomimo, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie zadłużenia. Wnioskodawca odpowiada za zadłużenie za zatrudnionych pracowników, a nieuregulowanie powyższych należności może odbić się w przyszłości negatywnie na wysokości ich świadczeń. Ponadto umorzenie składek oznaczałoby, iż zobowiązanie wygasa wobec wszystkich solidarnie zobowiązanych, a więc i pozostałych spadkobierców. Z.M. pismem z dnia 30 września 2008 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Nie zgodził się on ogólnie ze stanowiskiem ZUS wyrażonym w uzasadnieniu decyzji; uważa, iż rozpoznanie kwestii umorzenia należności za składki winno być przedmiotem analizy sytuacji majątkowej oraz możliwości egzekucyjnych w stosunku do wszystkich spadkobierców łącznie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...]. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe ustalenia w sprawie, korygując jedynie stwierdzenia organu pierwszej instancji w zakresie zwolnienia z długu przy solidarnej odpowiedzialności dłużników. Organ stwierdził mianowicie, iż zwolnienie z długu lub zrzeczenie się solidarności przez wierzyciela względem jednego z dłużników solidarnych nie ma skutku względem współdłużników. Oznacza to, że mimo, iż zwolnienie z długu odnosi skutek wobec dłużnika, którego dotyczy, to współdłużnicy ponoszą nadal solidarną odpowiedzialność wobec wierzyciela za dług. Prezes ZUS uznał, iż wnioskodawca spełnia warunki do umorzenia składek zawarte w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie opłacić należności – utrzymuje się z pobieranego zasiłku stałego wypłacanego przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. w kwocie 255,90 zł; nie figuruje jako świadczeniobiorca w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych; przewlekle choruje; posiada orzeczony na stałe umiarkowany stopień niepełnosprawności; wymaga częściowej lub okresowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ rentowy wskazał jednak, iż instytucja umorzenia zbudowana jest przy zastosowaniu tzw. uznania administracyjnego – Zakład Ubezpieczeń Społecznych zatem może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek, pomimo, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie zadłużenia. Wnioskodawca odpowiada za zadłużenie za zatrudnionych pracowników, a nieuregulowanie tych należności może odbić się w przyszłości negatywnie na wysokości ich świadczeń. Ponadto całość zadłużenia jest zabezpieczona na nieruchomości wpisem hipotecznym. Z.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Prezesa ZUS, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił sprzeczność pomiędzy ustaleniami, a konkluzją wynikającą z przedmiotowych ustaleń oraz nadmierny woluntaryzm w podjętej decyzji. Skarżący uważa, iż w państwie prawa spełnienie warunków do uzyskania pozytywnej decyzji winna skutkować taką decyzją. Negatywne nastawienie Urzędu do odwołującego się narusza konstytucyjne prawo do równości wszystkich wobec prawa; narusza również zaufanie obywatela do rzetelności Urzędu. Dodał ponadto, iż zabezpieczenie hipoteczne odnosi się do udziałów w nieruchomości, która tak naprawdę jest niepodzielna, a także pominięto fakt, że współodpowiedzialni to nieletni, wobec których egzekucja będzie mogła być przeprowadzona za kilkanaście lat. Z kolei druga nieruchomość stanowi współwłasność skarżącego i jego małżonki – została nabyta już po powstaniu zobowiązania przez skarżącego. W odpowiedzi a skargę Prezes ZUS wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, jak również odsetki od tych należności, zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm., zwanej dalej u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 3 całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust 3a w/w ustawy). Warunkiem niezbędnym (ale nie wystarczającym) jest zaistnienie okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Okoliczności wymienione w tym przepisie nie mają charakteru katalogu zamkniętego, o czym świadczy użyte w nim sformułowanie "w szczególności". Nie muszą występować łącznie i dają możliwość organowi uwzględnienia jeszcze innych ważnych przyczyn trudnej sytuacji zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. o sygn. akt II GSK 345/06 (Lex nr 321267) wskazał, iż "zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień. W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s., jak i w powołanym akcie wykonawczym. Wspomniana regulacja określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie wobec całkowitej ich nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, tj. w sytuacji, gdy przewidziana w powołanym przepisie, całkowita nieściągalność nie zachodzi. O ile w ramach pierwszej z tych kategorii grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobodnej oceny organu, to w przypadku umorzenia ‘w uzasadnionych przypadkach’ okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, dają organowi zdecydowanie szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to faktu, o którym już wspomniano, że w każdym przypadku, organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. (...) Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Jak wynika z wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia". Oceniając pod tym względem wydane w sprawie decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają. W rozpoznawanej sprawie organ orzekający w sprawie stwierdził, że istnieje majątek pozwalający na wyegzekwowanie zaległych należności składkowych - zobowiązany jest współwłaścicielem nieruchomości. Nie wyjaśniono jednak, czy są to nieruchomości zabudowane, na których zobowiązany aktualnie mieszka, przy uwzględnieniu oczywistych konsekwencji przewidywanego pozbawienia mieszkania, w kontekście sytuacji życiowej i majątkowej zobowiązanego. W sprawie będącej obecnie przedmiotem rozpoznania, Prezes ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek przy obiektywnie trudniej sytuacji życiowej i finansowej zobowiązanego, wobec braku realnych perspektyw na podwyższenie poziomu jego dochodów. Tymczasem w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Dlatego też zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może być uznane za wyczerpujące. Tak jak to wyżej wskazano, w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące uzasadnienie ograniczające się w istocie do wskazania, iż ze względu na dokonanie zabezpieczenia hipotecznego niemożliwym jest umorzenie zaległych należności wobec ZUS. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się w sposób wyczerpujący do indywidualnej sytuacji skarżącego, opisanej przez niego w składanych wnioskach. Organ podejmujący decyzję w przedmiocie umorzenia ma obowiązek brać pod uwagę aktualną sytuację finansową i majątkową zobowiązanego, a nie hipotetyczne sytuacje, mogące zaistnieć lub nie w bliżej nieokreślonej przyszłości, które mogą mieć wpływ na możliwość spłaty przez skarżącego zadłużenia. Organ rentowy nie wyjaśnił, czy za odmową udzielenia ulgi przemawiał interes publiczny. Ogólnie wskazano jedynie, że wnioskodawca odpowiada za zadłużenie za zatrudnionych pracowników, a nieuregulowanie tych należności może odbić się w przyszłości negatywnie na wysokości ich świadczeń. Sąd pragnie jednak podkreślić, iż w orzecznictwie przyjmuje się, w tym w powołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2003 r., że interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że skarżący w niniejszej sprawie obecnie utrzymuje się ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niego zaległych należności, nawet jeżeli jest realnie możliwe dzięki sprzedaży nieruchomości, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), należało uchylić zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 200 tej ustawy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. A.K.