II SA/Bd 348/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. oddala wniosek pełnomocnika uczestników postępowania o zwrot kosztów postępowania. II SA/Bd 348/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nakazał wpółwłaścicielom budynku przy ul. [...] w [...] A. P., A. P. i M. S. przywrócenie w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, to jest likwidacji funkcji mieszkalnej na poddaszu oraz przywrócenie funkcji mieszkalnej w pomieszczeniach usługowo – biurowych. Powyższa decyzja uzyskała przymiot ostateczności wobec utrzymania jej w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzja z dnia [...] r. nr [...]). W związku z pismem strony postępowania administracyjnego, w którym zapadły wymienione decyzje – E. Ł. zam. przy ul. [...], skierowanym 14 października 2008 r. do Prezydenta Miasta [...], informującym o prowadzonej nadal w sąsiednim budynku działalności usługowo- biurowej (biuro nieruchomości, firma szkoleniowa, centrum rehabilitacji), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], powołując się na art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), wysłał 23 października 2008 r. do adresatów decyzji z dnia [...] r. upomnienie wzywające do jej wykonania z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia, o ile w ciągu 7 dni od doręczenia upomnienia do niego się nie zastosują. Po otrzymaniu od właścicieli budynku przy ul. [...] informacji o wypowiedzeniu umów najmu pomieszczeń, w których prowadzona jest działalność gospodarcza i stwierdzeniu w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wydał w dniu [...] r., na podstawie art. 104 i 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzję [...] umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek E. Ł. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na cele biurowe i usługowe (bezzabiegowe usługi medyczne i rehabilitacyjne) oraz zmiany sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego budynku na funkcję mieszkalną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wobec wykonania jego decyzji z dnia [...] r., prowadzenie postępowania administracyjnego stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji E. Ł. podniosła, iż w budynku przy ul. [...] działalność gospodarcza jest kontynuowana, o czym świadczą między innymi publikowane na stronach internetowych ogłoszenia reklamowe, zarzucając jednocześnie organowi nie podjęcie kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie uwzględniając odwołania i powołując się na przepisy kpa oraz prawa budowlanego orzekł o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że umieszczone adresy na stronach internetowych nie stanowią dowodu, iż działalność gospodarcza nie została zlikwidowana, zaś ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa wskazano na doręczenie odwołującej się zaświadczenia z dnia 27 marca 2008 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania będących przy ul. [...] oraz zawiadomienia o oględzinach. Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego E. Ł. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o przeprowadzenie przez Sąd wymienianych przez nią dowodów na okoliczność prowadzenia w budynku przy ul. [...], mimo decyzji ostatecznej z dnia [...]r., działalności gospodarczej. Skarżąca zarzuciła orzekającym w sprawie organom naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 kpa oraz art. 105 § 1 kpa. Do skargi załączyła kserokopię pisma Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. potwierdzającego prowadzenie w pomieszczeniach piwniczych budynku studia masażu i odnowy biologicznej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz poinformował, że w związku z pismem inspekcji sanitarnej w dniu [...] r. polecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przeprowadzenie stosownych czynności wyjaśniających. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, głownie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. Wymuszenie wykonania przez zobowiązany podmiot obowiązków nałożonych na niego ostateczną decyzją administracyjną następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Stąd prawidłowe było skierowanie w dniu 23 października 2008 r. do właścicieli budynku przy ul. [...] upomnienia z zagrożeniem, o którym mowa w art. 15 § 1 wymienionej ustawy. Doręczenie upomnienia jest czynnością poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które może mieć miejsce po upływie 7 dniu od doręczenia upomnienia i wymaga wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego spełniającego wymogi określone w art. 27 ustawy, według wzoru stanowiącego załącznik (w niniejszym przypadku – nr 3) do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) oraz doręczenia go zobowiązanemu, stosownie do art. 26 § 5 ustawy. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, w związku z czym winien przystąpić z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez siebie po bezskutecznym upływie 7 dniu od doręczenia upomnienia. W przedmiotowej sprawie czynności organu I instancji dokonane w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ograniczyły się do wysłania wskazanego wyżej upomnienia. Następnie, z niezrozumiałych powodów, organ I instancji zmienił zapoczątkowany prawidłowo tryb postępowania i wydał, powołując się wyłącznie na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w dniu [...] r. rozstrzygnięcie umarzające postępowanie w formie decyzji administracyjnej i to w odniesieniu do przedmiotu sprawy tożsamego z widniejącym w jego decyzji ostatecznej z dnia [...] r. nakładającej obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. W ten sposób zaistniały równocześnie w obrocie prawnym dwie decyzje w tej samej sprawie o odmiennych rozstrzygnięciach, przy czym decyzja umarzająca postępowanie wydania została ze stanowiącym przesłankę do stwierdzenia jej nieważności naruszeniem zasady res indicatae (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Powyższego faktu nie zmienia okoliczność, iż w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nieadekwatnie do określonego w niej przedmiotu sprawy jest mowa o umorzeniu postępowania (administracyjnego a nie egzekucyjnego w administracji) wobec wykonania przez A. i Adama P. oraz M. S. nałożonych na nich obowiązków. Nie dostrzegając rażącej wadliwości decyzji organu I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu jej mocy, a w konsekwencji w tej samej sprawie znalazły się w obrocie prawnym także dwie sprzeczne z sobą decyzje II instancji – jedna utrzymująca w mocy decyzję merytoryczną pierwszoinstancyjną, a druga – utrzymująca w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne. Zauważyć dodatkowo należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nawiązując do zarzutów odwołania E. Ł. organ II instancji powołał się między innymi na pismo z dnia [...] r. zawiadamiające ją o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu, które zakończone zostało decyzją PINB z dnia [...] r., a więc nie tą, której dotyczyło odwołanie. W toku postępowania egzekucyjnego w administracji nie wydaje się decyzji rozstrzygających o prawach i obowiązkach stron wynikających z przepisów prawa materialnego oraz nie jest dopuszczalne dokonywanie oceny prawidłowości ostatecznych decyzji administracyjnych podjętych na podstawie art. 104 kpa, wymienionych w tytule wykonawczym. W myśl art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o ile jej przepisy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowanie przez organ egzekucyjny - wierzyciela stanowiska w sprawach dot. postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Także forma postanowienia przewidziana jest dla umorzenia postępowania egzekucyjnego, którego podstawy określono w art. 59 § 1 cyt. ustawy. Według tego przepisu postępowanie egzekucyjne podlega m.in. umorzeniu w razie wykonania obowiązku przed jego wszczęciem (pkt 1). Należy jednak pamiętać, że zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie, o ile ustawa ta nie stanowi inaczej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w wymienionym postępowaniu należy kierować się sformułowaną w art. 7 i 77 § 1 kpa zasadą prawdy obiektywnej obligującą organ administracji publicznej do wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy przed wydaniem przezeń rozstrzygnięcia. Dotyczy to zatem, między innymi ustaleń, co do wykonania wynikającego z tytułu wykonawczego obowiązku. W przeprowadzonym postępowaniu, abstrahując od niewłaściwego trybu, organ odwoławczy zasadę tę naruszył. Podkreślić dodatkowo trzeba, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stronami postępowania są tylko wierzyciel i pomiot zobowiązany, a gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym – tylko podmiot zobowiązany, a więc wówczas tylko on może korzystać z przewidzianych w ustawie z 17 czerwca 1966 r. środków zaskarżenia. Natomiast w myśl art. 6 § 1a wymienionej ustawy dodatkowo podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, służy do organu wyższego stopnia skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania obowiązku. Przyjmuje się, iż skarga na bezczynność wierzyciela może być wniesiona, gdy organ egzekucyjny jest równocześnie wierzycielem i nie wszczyna z urzędu postępowania egzekucyjnego. Celem skargi na bezczynność wierzyciela jest bowiem ochrona obiektywnego porządku prawnego. W ocenie Sądu, gdyby nawet móc uznać umorzenie postępowania zmierzającego do wyegzekwowania wynikającego z decyzji z dnia 14 sierpnia 2008 r. obowiązku za prawidłowe, to – jak wyżej wskazano- przewidzianą w tym wypadku przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. formą rozstrzygnięcia musiałoby być postanowienie, zaś wydanie decyzji byłoby równoznaczne z zaistnieniem przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 18 wskazanej wyżej ustawy. Ustosunkowując się do zamieszczonego w skardze wniosku o przeprowadzenie przez Sąd dodatkowego postępowania dowodowego wyjaśnić należy, że podstawę orzekania w postępowaniu sądowo - administracyjnym stanowi materiał zawarty w aktach sprawy, a tylko wyjątkowo przy spełnieniu określonych warunków Sąd może (nie musi) przeprowadzić dowód z dokumentów. Gdyby jednak nawet istniały podstawy prawne do uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z wnioskiem skarżącej, to wobec przedstawionej wyżej wadliwości decyzji organów I i II instancji skutkującej stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), byłoby to bezprzedmiotowe. Z przedstawionych wyżej względów orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Ze względu na to, iż zwrot kosztów postępowania przysługuje, w świetle art. 200 wyżej wymienionej ustawy tylko skarżącemu w przypadku uwzględnienia skargi, ustosunkowując się do zgłoszonego na rozprawie przez pełnomocnika uczestników postępowania wniosku w tym przedmiocie, orzeczono o jego oddaleniu.