II SA/Gl 380/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. uczestniczka postępowania E. J. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, szeregowego w B. przy ul. [...] wg załączonej koncepcji wstępnej. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji, obecnie skarżąca B. P. – właścicielka sąsiedniej nieruchomości i jednocześnie sąsiedniego segmentu w zabudowie szeregowej, wskazała, że planowana rozbudowa narusza nietykalność jej własności, albowiem "wchodzi" na jej działkę. Prowadzenie robót budowlanych bez wejścia na teren jej działki jest niemożliwe, a na takie wejście nie wyraża zgody. Istnieje prawdopodobieństwo zniszczenia obecnego urządzenia terenu w czasie prac budowlanych. Nie wyraża również zgody na prowadzenie prac z powierzchni dachu zabudowy jej działki. Projektowana ściana szczytowa pogorszy warunki oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych po stronie północnej budynku stanowiącego zabudowę jej działki. Po zgromadzeniu materiału i sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także projektu decyzji, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r., Nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie wykonanej analizy stwierdzono, iż nie jest spełniony warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Proponowana rozbudowa zwiększy powierzchnię zabudowy działki do [...] m2, co znacznie przekroczy średnią powierzchnię zabudowy jednego segmentu ([...] m2). Ponadto każdy segment posiada jednakowy wystrój architektoniczny i jednakowe gabaryty tworząc w zabudowie szeregowej harmonijną całość. Proponowana rozbudowa jednego segmentu naruszyłaby powtarzalność i rytmiczność zabudowy. Te okoliczności przemawiają w ocenie organu za uznaniem, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei przesłanka z pkt 5 tego przepisu nie została spełniona z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Na skutek wniesionego przez uczestniczkę postępowania odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na uchybienia organu pierwszej instancji niezbędne jest ponowne przeprowadzenie przez ten organ postępowania wyjaśniającego. W szczególności wskazano na brak konsekwencji organu pierwszej instancji w odniesieniu do wskaźników powierzchni zabudowy poszczególnych segmentów. Pominięto w decyzji organu pierwszej instancji bez uzasadnienia działki o skrajnych wskaźnikach zabudowy. Wskazano, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) przewiduje klauzulę pozwalającą określić cechy nowej zabudowy w sposób odmienny od wskazanego w rozporządzeniu. Zwrócono ponadto uwagę, że w obszarze analizowanym znajdują się inne aniżeli istniejące w zabudowie szeregowej obiekty cechujące się zdecydowanie większą powierzchnią zabudowy. Wskazano, że planowana rozbudowa utrzymuje linię zabudowy z sąsiadującymi obiektami, a wygląd elewacji południowej i północnej nie ulegnie zmianie. To wszystko w ocenie organu odwoławczego przemawia za koniecznością dokonania ponownej oceny co do spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa". Odnośnie nie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bierze się pod uwagę warunków technicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z przepisami tej ustawy; § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji mógł określić cechy nowej zabudowy w sposób odmienny od wskazanego w rozporządzeniu; art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez nadużycie przez organ odwoławczy kompetencji z uwagi na fakt, że rozpoznanie sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a ponadto art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 kpa. W obszernym uzasadnieniu skarżąca zwróciła przede wszystkim uwagę, że wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa winno mieć charakter wyjątkowy. Regułą jest bowiem, że organ rozpoznający odwołanie wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne, a w uzasadnionych przypadkach wymagających uzupełnienia materiału stosuje przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia art. 136 kpa. Niezastosowanie tej procedury wymaga szczegółowego uzasadniania, czego organ nie uczynił. W ocenie skarżącej zgromadzony w sprawie materiał, a w szczególności sporządzona przez organ pierwszej instancji analiza pozwalały na wydanie decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że sprawa wymagała przekazania do ponownego rozpatrzenia z uwagi na szczególny charakter postępowania w sprawie warunków zabudowy, które wymaga sporządzenia stosownej analizy przestrzennej. Skorzystanie w tym przypadku z instytucji uzupełnienia materiału dowodowego byłoby niewystarczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Należy w tym miejscu zważyć, że decyzja o warunkach zabudowy jest w istocie swej decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa. Z tego też względu w zakresie zasad i trybu załatwiania sprawy ustalenia warunków zabudowy zastosowanie znajdują unormowania tego kodeksu, chyba że przepisy cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają w tym względzie szczególne rozwiązania. Wśród zasad tych wskazać należy w tym miejscu zwłaszcza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tożsamej zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jak podkreśla się w doktrynie granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności – por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s.97; G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005, s. 181-182. Przypomnieć w tym miejscu należy nadto, iż potwierdzeniem i uszczegółowieniem zasady dwuinstancyjności jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga natomiast przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie zostaje zatem naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, niepubl.). Przeprowadzenie natomiast przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części pozbawiłoby strony służącego im prawa odwołania a tym samym naruszyło zasadę dwuinstancyjności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, LEX 43276). Zawarte w art. 136 k.p.a. ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w ramach postępowania odwoławczego nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa bowiem dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tychże dowodów i faktów chyba, że prowadzą one w istocie do rozpatrzenia nowej sprawy administracyjnej. Wskazuje się jednak w doktrynie, iż jeśli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest skasować decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem nowo ujawnionych okoliczności – por. szerzej np. . B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego...j.w., s. 603. Podkreślenia wymaga, iż żaden przepis nie sformułował kryteriów umożliwiających jednoznaczne odróżnienie zakresu dopuszczalnego w myśl art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania wyjaśniającego od postępowania, które poza zakres ten wykracza stanowiąc tym samym niedopuszczalne w postępowaniu odwoławczym uzupełnienie dowodów w znacznym zakresie (przeprowadzenie przez organ odwoławczy całości postępowania wyjaśniającego łatwiejsze jest do wychwycenia). Granica pomiędzy postępowaniem uzupełniającym a postępowaniem prowadzonym w znacznym zakresie została bowiem zakreślona nieostro, a w konsekwencji ocena czy organ drugoinstancyjny granicy owej nie przekroczył wymaga każdorazowo oceny całości prowadzonego przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego i porównania wagi uzyskanego przez poszczególne organy materiału dowodowego. Zdaniem tut. Sądu organ odwoławczy w prowadzonym przez siebie postępowaniu nie mógł ograniczyć się do zastosowania art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga m.in. uprzedniego sporządzenia analizy i projektu takiej decyzji przez osobę do tego uprawnioną (art. 60 ust. 4 ustawy). W sytuacji zatem, kiedy organ odwoławczy kwestionuje ustalenia i wnioski płynące z analizy, to musi uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W takim przypadku konieczne jest wyjaśnienie sprawy w znacznej części, a polegać ono będzie bądź to na sporządzeniu nowej analizy, bądź też na uzupełnieniu istniejącej. W każdym jednak przypadku niezbędne będzie sporządzenie nowego projektu decyzji pierwszoinstancyjnej orzekającej co do meritum, czego organ odwoławczy w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy nie może uczynić bez naruszenia wspomnianej wyżej zasady dwuinstancyjności. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 512/08, niepubl.). Mając na uwadze powyższe przedwczesnym byłoby ustosunkowanie się do tych zarzutów skargi, które dotyczyły naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zarzuty te zostaną ponowione w ponownym postępowaniu, po przeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji ponownej analizy z uwzględnieniem wytycznych organu odwoławczego, wtedy możliwa będzie ich ocena tak w postępowaniu odwoławczym, jak i w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazać jedynie w tym miejscu przyjdzie, że na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego, że warunki techniczne nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. W świetle powyższych rozważań skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.