I SA/Wa 470/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2008 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., znak: [...] w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...]. Decyzję oparto na następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. stwierdził, na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., powoływana dalej jako "Przepisy wprowadzające (...)"), nabycie z mocy prawa przez Gminę R. nieodpłatnie własności działek określonych w sentencji decyzji, położonych na terenie Miasta R. Powyższa decyzja nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m², obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] wystąpił S. F, podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), ponieważ przedmiotowa nieruchomość na dzień komunalizacji nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2008 r., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...]. Organ podniósł, iż z analizy akt sprawy wynika, że w zakresie przedmiotowej działki decyzja komunalizacyjna wydana została z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którymi Wojewoda uznając, że w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się z mocy prawa mieniem właściwych gmin, wydawał decyzję w sprawie nabycia tego mienia. W rozpoznawanej sprawie na dzień komunalizacji przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła jednak mienia Skarbu Państwa. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika bowiem, że prawomocnym postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., sygn. akt I [...] Sąd Okręgowy w R., Wydział I Cywilny, w pkt II zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 1985 r., sygn. akt I [...] – w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia z dniem 1 marca 1984 r. własności m. in. działki nr [...] o pow. [...] m² - w ten sposób, że wniosek oddalił. Ponadto z załączonego do akt sprawy zaświadczenia Sądu Rejonowego w R., VII Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, iż przedmiotowa nieruchomość przed przeniesieniem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa stanowiła własność osoby fizycznej – S. F. Mając powyższe na względzie organ uznał, że decyzja komunalizacyjna w części dotyczącej przedmiotowej działki podlega unieważnieniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ wskazał również, że na podstawie karty inwentaryzacyjnej nr 186/II, stanowiącej integralną część kontrolowanej decyzji, komunalizacja objęła również budynek mieszkalny z wyłączeniem dwóch sprzedanych lokali. Z akt sprawy wynika jednak, iż przed dniem komunalizacji, bo w dniu 29 marca 1990 r., sprzedany został tylko jeden lokal o nr [...]. Opis mienia w karcie inwentaryzacyjnej nie odpowiadał zatem rzeczywistemu stanowi faktycznemu i prawnemu nieruchomości, a także nie był sporządzony w sposób wyczerpujący, zgodnie z art. 17 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w związku z uchwałą Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r., nr 104 w sprawie sposobu dokonania inwentaryzacji mienia komunalnego (Dz. U. Nr 30, poz. 235). W karcie tej poprzestano jedynie na ujawnieniu liczby sprzedanych lokali, bez oznaczenia ich numeracji i ujawnienia sytuacji prawnej właścicieli. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że również w tej części kontrolowana decyzja, a ściślej jej integralny załącznik, sporządzona została z rażącym naruszeniem prawa. Organ podał ponadto, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja komunalizacyjna w stosunku do sprzedanych lokali o nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podstawą zawarcia wskazanych aktów notarialnych były bowiem poprzedzające je decyzje administracyjne: dla lokali nr [...] decyzje z dnia [...] lutego 1990 r., a dla lokalu nr [...] decyzja z dnia [...] lutego 1990 r. Na skutek wniosku Prezydenta Miasta R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, iż na dzień komunalizacji przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła mienia Skarbu Państwa. Minister powołał się na znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] października 2006 r. i uznał, że ustalenia zawarte w pierwszej decyzji pozwoliły na uznanie, iż decyzja, co do której wniesiono o stwierdzenie nieważności, obarczona była wadą kwalifikowaną. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, iż pomimo tego, że zmiana postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 1985 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia przedmiotowej działki, mogła stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną, to jak wynika z akt sprawy do wznowienia postępowania nigdy nie doszło, bowiem strona skarżąca nie występowała z takim wnioskiem. Wobec upływu natomiast terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a. uprawniających do ewentualnego wznowienia postępowania, przedmiotową decyzję komunalizacyjną można było wyeliminować z obrotu prawnego jedynie w drodze instytucji stwierdzenia nieważności. Od decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto R. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo tego, że w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb wznowienia postępowania administracyjnego, a nie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wywodzi z faktu wydania przez Sąd Okręgowy w R. postanowienia z dnia [...] października 2006 r., którym zmieniono prawomocne postanowienie dotyczące zasiedzenia przedmiotowej działki. Skarżący podał, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu dokonanie oceny ważności decyzji na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. W ocenie skarżącej mając na względzie dowody, którymi dysponował Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 1991 r. stwierdzić należy, że decyzja ta wydana została w sposób prawidłowy i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Okoliczność zmiany postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 1985 r. może co najwyżej stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego wynikającą z treści art. 145 § 1 pkt 5 lub 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało oddalić jako nieuzasadnioną. Rzeczą bezsporną w sprawie było, że przedmiotowa nieruchomość przed przeniesieniem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa stanowiła własność osoby fizycznej – S. F. (zaświadczenie Sądu Rejonowego w R., VII Wydział Ksiąg Wieczystych). Bezsporne jest również to, że prawomocnym postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. sygn. akt I [...], wydanym w wyniku wznowienia postępowania sądowego, Sąd Okręgowy w R., Wydział I Cywilny, w pkt II zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 1985 r., sygn. akt I [...]– w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia z dniem 1 marca 1984 r. własności m. in. działki nr [...] o pow. [...] m² - w ten sposób, że wniosek oddalił. Z racji wywierania przez postanowienie oddalające wniosek o zasiedzenie nieruchomości przez Skarb Państwa skutku ex tunc, należało uznać, że decyzja komunalizcyjna w istocie rzeczy została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa. Powyższe oznacza zaś, że skomunalizowano mienie niebędące mieniem ogólnonarodowym. Z tych względów za prawidłowe trzeba uznać stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna rażąco naruszała prawo, to jest art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co w konsekwencji - z mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., znak: [...] w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...] i przyjęcie, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, przedstawiona w skardze argumentacja nie może być uznana za trafną. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w tym aspekcie wskazać należy, że organ prawidłowo zróżnicował skutki prawne wywołane przez decyzję komunalizacyjną od skutków wywołanych przez późniejsze decyzje lub czynności prawne. Zasadnie przyjęto, opierając się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skutkiem prawnym decyzji komunalizującej zabudowaną nieruchomość nie była sprzedaż lokali mieszkalnych nr [...] znajdujących się tym w budynku. Akty notarialne, na podstawie których nabyto wskazane lokale mieszkalne, poprzedzone były bowiem decyzjami administracyjnymi dla lokali nr [...] decyzje z dnia [...] lutego 1990 r., a dla lokalu nr [...] decyzja z dnia [...] lutego 1990 r. Jako kryterium nieodwracalnego skutku prawnego decyzji komunalizacyjnej, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie można przyjmować istnienia możliwości rozporządzania nieruchomością, zaś stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie musi oznaczać odzyskania własności przez poprzedniego właściciela. Przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Już z tego powodu nie podlegały badaniu przez organ skutki wydanych decyzji administracyjnych o sprzedaży powyższych lokali mieszkalnych, czy też czynności cywilnoprawnych obrotu nieruchomościami. Kwestie te - jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - mogą być rozpatrywane w postępowaniach dotyczących legalności owych decyzji lub czynności. Skoro wiec organ prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., znak: [...] w części dotyczącej działki nr [...], Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.