VII SAB/Wa 47/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem S. S. z dnia 6 października 2008r. dotyczącego schodów z płytą betonową oraz fundamentem na nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] w miejscowości B. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem sądu, II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 1 października 2008 r. (6 października 2008 r. - data prezentaty organu), skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., S. S. zawarł informację, że na działce K. O. i T. O. położonej w miejscowości B. przy ul. [...] [...] powstała samowola budowlana i wniósł o "zainteresowanie się w/w samowolą i wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane". Pismem z dnia 23 października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. poinformował S. S., że organ przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej dobudowy wiatrołapu przy istniejącym budynku mieszkalnym, na działce położonej przy ul. [...] [...] w B. Postępowanie w sprawie zakończyło się decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudowy wiatrołapu. Wymieniona decyzja organu II instancji była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 listopada 2006 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 424/0 skargę oddalił. Organ poinformował również wnioskodawcę, że z dokumentów posiadanych w tej sprawie m.in. z informacji z rejestru gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w O. wynika, iż budynek mieszkalny drewniany na działce przy ul. [...] [...] w B., stanowiącej własność Państwa O. wybudowano w 1948 roku. W aktach sprawy dotyczących dobudowy wiatrołapu przy istniejącym budynku mieszkalnym znajdują się zaś m.in. dokumenty (pismo Burmistrza Gminy B. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], protokół przesłuchania strony A. S. z dnia 2 czerwca 2008r.), z których wynika, iż wcześniej przed powstałą dobudówką wiatrołapu, wejście do istniejącego budynku mieszkalnego na posesji Państwa O. znajdowało się w ścianie szczytowej od strony podwórka (od strony ul. [...]). Ponadto w opisywanym piśmie organ podniósł, budynek ten posadowiony jest na fundamencie betonowym o wysokości ok. 32 cm od poziomu terenu. Zatem wejście do budynku nie mogło się odbywać bezpośrednio z poziomu terenu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w piśmie z dnia 23 października 2008 r. zauważył, że sprawa dotycząca wiatrołapu była rozpatrzona całościowo. W stosunku do tegoż obiektu organ prowadził również postępowanie egzekucyjne, kontrolowane w trybie nadzoru przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Właściciele dokonali rozbiórki dobudowy wiatrołapu, natomiast w tym miejscu pozostały schody betonowe, stanowiące wejście do istniejącego budynku mieszkalnego. Zatem żądanie podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań w sprawie schodów z płyt, betonową i fundamentem, powstałych, z "naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane i wydania w tej sprawie postanowienia w trybie art. 48 ust.2 i 3 jest bezpodstawne. Skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S. Skarżący zarzucił, że organ nadzoru budowlanego potraktował jego pismo z dnia 1 października 2008 r. (6 października - data prezentaty organu) wszczynające postępowanie w sposób niezgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, odpowiedział na nie bowiem zwykłym pismem, podczas gdy winien był wydać decyzję w niniejszej sprawie. S. S. podniósł, że forma załatwienia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. narusza jego prawo do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, pozbawia go bowiem możliwości wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w świetle przedstawionego przez organ stanowiska zawartego w piśmie z dnia 23 października 2008r, będącego odpowiedzią na wystąpienie S. S. z 1 października 2008 r. (6 października 2008 r. - data prezentaty organu), brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga S. S. jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi warunkiem wniesienia skargi, w tym również skargi na bezczynność organu, jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony przez stronę skarżącą. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania sformułowaną w art. 12 kpa., skonkretyzowaną następnie w art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w terminach określonych w powołanym art. 35 k.p.a. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego, do którego wydania był prawnie zobowiązany. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. S. S. pismem z dnia 1 października 2008r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., wnosił o doprowadzenie do rozbiórki schodów z płytą betonową oraz fundamentu zrealizowanych, w jego ocenie, bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 6 października 2008 r. Podkreślić należy, że z tą właśnie datą nastąpiło wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania (pisma, podania, wniosku) organowi administracji publicznej. Jeżeli wniosek dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej i został złożony w granicach kompetencji danego organu, powoduje automatycznie wszczęcie postępowania. Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony nie jest więc uzależnione od uznania organu, gdyż ma miejsce - z mocy prawa - w dniu złożenia żądania. Wniosek S. S. niewątpliwie zawierał żądanie załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej i mieścił się w zakresie właściwości organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, dotyczył on bowiem sprawdzenia legalności budowy schodów z betonową płytą oraz fundamentu z przepisami prawa budowlanego i ewentualnego doprowadzenia do jego rozbiórki. Stosownie do przepisów art. 81 i art. 83 ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w tym wydawanie decyzji w sprawach samowoli budowlanych. Obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. było więc zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i przeprowadzenie tego postępowania zgodnie z wszelkimi regułami nim rządzącymi, określonymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Wszczęte postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a., co do zasady poprzez wydanie decyzji. Podkreślić należy, iż w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Podstawową formą rozstrzygnięcia sprawy (żądania wnioskodawcy) jest więc decyzja administracyjna, która jest wynikiem stosowania przez organ prawa. Podkreślić trzeba, że pisma wysyłane do strony, informujące o niemożliwości załatwienia sprawy, nie mogą zastąpić wydania decyzji administracyjnej i nie stanowią prawnie skutecznej formy "załatwienia sprawy". Takie działania organu polegające na uchylaniu się od wydania decyzji administracyjnej oprócz tego, że powodują niezałatwienie sprawy z wszelkimi tego negatywnymi konsekwencjami dla strony, pozbawiają również stronę możliwości złożenia środków odwoławczych. Skoro więc zamierzeniem wnioskodawcy - S. S. - było spowodowanie skontrolowania przez organ nadzoru budowlanego, czy nie doszło do samowoli budowlanej przy realizacji schodów z płytą betonową i fundamentu usytuowanych na działce przy ul. [...] [...] w miejscowości B. i w konsekwencji usunięcie skutków ewentualnej samowoli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. miał obowiązek przeprowadzić postępowanie i zakończyć je poprzez wydanie decyzji. Jeżeli organ doszedł do wniosku, że nie było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, powinien dać temu wyraz w decyzji. Argumentacja organu zawarta w skierowanym do S. S. piśmie z dnia 23 października 2008 r. powinna więc znaleźć swoje miejsce w uzasadnieniu decyzji, której prawidłowość podlegałaby wówczas stosownej weryfikacji i kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Decyzja nie została jednak przez organ wydana, pomimo upływu terminów określonych w art. 35 k.p.a., a zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. M. pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy, ustalając, że na koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw składa się uiszczony wpis od skargi oraz wynagrodzenie radcy prawnego.