I OSK 1604/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 356/09 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa dot. wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu odwołania A.K., zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdzającą, że ostateczna decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] maja 1977 r., utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Miasta Zakopane z dnia [...] lutego 1977 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Zakopanem, oznaczonej w chwili przejęcia jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. [...] o pow. 0,4129 ha, stanowiącej współwłasność A.B., M.M., J.B., A.K. s. J. i Z., R.K., A.K. s. R., została wydana z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] lutego 1977 r. Naczelnik Miasta Zakopane, działając w oparciu o przepisy art. 3, art. 8 i art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa opisanej wyżej nieruchomości. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Tatrzańskiej z dnia [...] maja 1978 r. zostało ustalone odszkodowanie. Decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] maja 1977 r. została utrzymana w mocy decyzja Naczelnika Miasta Zakopane z dnia [...] lutego 1977 r. W dniu 1 lipca 2002 r. do Wojewody Małopolskiego wpłynął wniosek A.K. s. R. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta Zakopane z dnia [...] lutego 1977 r. Uzasadniając żądanie wznowienia postępowania wskazano, że A.K. nie brał udziału w postępowaniu, zaś o wydaniu przedmiotowej decyzji dowiedział się w czerwcu 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. Starosta Tatrzański wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2003 r. umorzył to postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda Małopolski uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że postępowanie wywłaszczeniowe i postępowanie odszkodowawcze zostało zakończone odrębnymi ostatecznymi decyzjami, a zatem organ ma do czynienia z dwiema sprawami administracyjnymi, które powinny być zakończone odrębnymi decyzjami. Starosta Tatrzański jest właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Tatrzańskiej z dnia [...] maja 1978 r. o odszkodowaniu, a Wojewoda Małopolski jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta Zakopane z dnia [...] lutego 1977 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda Małopolski wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] maja 1977 r., utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Miasta Zakopane z dnia [...] lutego 1977 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda Małopolski stwierdził, że ostateczna decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] maja 1977 r., utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Miasta Zakopane z dnia [...] lutego 1977 r., została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja z dnia [...] maja 1977 r. nie została uchylona ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Małopolski wskazał, że w aktach sprawy Urzędu Wojewódzkiego w Nowym Sączu nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru wskazanej decyzji, należy jednak przyjąć, że strony otrzymały decyzję w czerwcu 1977 r., co wynika z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w Zakopanem o wpisaniu w miejsce poprzednich współwłaścicieli działki nr [...] Skarbu Państwa. Zawiadomienie to zostało skierowane również do poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. A.K. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Infrastruktury wskazał, iż w myśl art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Artykuł ten nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dniu powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Jak wynika z akt sprawy A.K. s. R. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu odwoławczego, jak również nie została skierowana do niego decyzja ostateczna z dnia [...] maja 1977 r., kończąca postępowanie wywłaszczeniowe. W związku z powyższym Minister Infrastruktury stwierdził, że zasadnie organ wojewódzki uznał zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie również z przepisem art. 146 § 1 i art. 151 § 2 K.p.a. organ wojewódzki zasadnie ograniczył się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, co otwiera drogę do dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych na drodze cywilnej. A.K. wniósł skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do określenia zakresu czynności i ustaleń organu wydającego decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 K.p.a., a w konsekwencji – treści uzasadnienia takiej decyzji. Zdaniem skarżącego Minister Infrastruktury wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. naruszył wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odstępując od zbadania istoty wznowionej sprawy. Badanie meritum sprawy, także w sprawie zakończonej decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. jest w ocenie skarżącego obowiązkowe, gdyż wynika wprost z art. 149 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie wydane w następstwie wznowienia powinno także umożliwić poszkodowanemu obywatelowi dochodzenie jego praw przed sądem powszechnym. Wobec tego skarżący oczekiwał od organu hipotetycznego rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu warunku, że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie doszło do naruszenia prawa, które było podstawą wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącego konieczne było także ustalenie przez organ, czy decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lutego 1977 r. wywarła w stosunku do tej strony jakikolwiek skutek. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżącego, wskazując, że w przepisie art. 151 § 2 K.p.a. zawarto jednoznaczną dyspozycję ograniczenia się przez organ do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji. Kategoryczny zwrot "ograniczy się" dotyczy obydwu elementów decyzji wymienionych w art. 151 § 2 K.p.a. Jedynie wyjątkowo, to jest w sytuacji opisanej w art. 146 § 2 K.p.a., zasadne będzie ponowne ustosunkowanie się organu co do meritum sprawy, gdyż odstąpienie od uchylenia decyzji będzie w tym przypadku następstwem stwierdzenia, że ewentualna decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania odpowiadałaby decyzji dotychczasowej. Stąd konieczność ponownego odniesienia się do istoty sprawy. W niniejszej sprawie okolicznością uniemożliwiającą uchylenie decyzji z dnia [...] maja 1977 r. nie była ewentualna zgodność decyzji dotychczasowej z decyzją, która byłaby wydana po wznowieniu, a jedynie upływ czasu określony w art. 146 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można jednak podzielić stanowiska skarżącego, że ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla uwzględnienia takiego roszczenia cywilnego może i powinno nastąpić w ramach postępowania administracyjnego. Przyjmuje się, pomimo, iż przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie zawierają regulacji dotyczącej związania sądu powszechnego decyzją administracyjną, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. wiąże sąd powszechny co do zaistnienia przesłanki wydania decyzji z naruszeniem prawa. Pozostałe okoliczności uzasadniające uwzględnienie roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 417 K.c. (zaistnienie szkody i jej wysokość, związek przyczynowy pomiędzy wydaniem decyzji z naruszeniem prawa, a szkodą) powinny być wykazane wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. W ocenie skarżącego, w toku postępowania organy naruszyły: 1) art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w związku z art. 149 § 2 i art. 151 § 1 i § 2 K.p.a. przez niedokonanie wyczerpującej analizy sprawy; 2) art. 151 § 2 K.p.a. przez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że w razie zaistnienia przesłanek wyłączających uchylenie decyzji (art. 146 K.p.a.) organ może całkowicie odstąpić od badania istoty wznowionej sprawy; 3) art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek podjętej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się bowiem naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów regulujących postępowanie sądowe. Sąd ten całkowicie trafnie dokonał też wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 149 § 2 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a wydany w sprawie wyrok, łącznie z jego uzasadnieniem, odpowiada obowiązującemu prawu. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, iż wobec braku udziału wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości w postępowaniu wywłaszczeniowym, zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 1977 r. została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie, wobec upływu okresu ponad dziesięcioletniego od dnia doręczenia tej decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, nie może ona być uchylona – zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. W tej sytuacji organ, na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie mogło dojść do uchylenia decyzji. Stanowiska skarżącego ze skargi kasacyjnej, iż także w wypadku zaistnienia wskazanej w art. 146 § 1 K.p.a. przeszkody do uchylenia decyzji, organy prowadzące postępowanie mają obowiązek – zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. – rozpoznać sprawę co do jej istoty, jest nieuzasadnione. Wymieniony ostatnio przepis stanowi, iż postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wynika z niego, iż po wydaniu postanowienia organ bada, czy rzeczywiście zaistniała przyczyna z art. 145 lub 145a K.p.a. wskazana jako podstawa wznowienia, a następnie bada istotę sprawy, mając na względzie obowiązujące przepisy, w tym przepisy K.p.a. o wznowieniu postępowania. Zakres rozpoznania sprawy zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 K.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 K.p.a. Pełne badanie "istoty sprawy" ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.). Z przepisu art. 149 § 2 K.p.a. wynika więc, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 K.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji. Skarga kasacyjna bezzasadnie zarzuca więc wydanie decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Dlatego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.