II SA/Gl 186/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., przywołując w podstawie prawnej art. 93 pkt 4 i pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na Przedsiębiorstwo "A" sp. z o.o. w K. grzywnę w wysokości [...] zł za realizację robót budowlanych związanych z adaptacją lokalu użytkowego w poziomie parteru budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w B., bez dopełnienia formalności wynikających z przepisów obowiązującego Prawa budowlanego oraz w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w wydanym pozwoleniu. Natomiast postanowieniem z tej samej daty Nr [...], działając na podstawie art. 57 ust. 7 przy uwzględnieniu art. 59f ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, wymierzył karę dla użytkownika "B" S.A. – [...] w B. w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego, z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, w postaci użytkowania zaadaptowanej nielegalnie powierzchni poziomu parteru budynku przy ulicy [...] w B., bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jako obowiązku nałożonego w decyzji organu nadzoru budowlanego zgodnie z art. 51 ust. 4 obowiązującej ustawy. W uzasadnieniu wskazał, że po dokonaniu, w ramach prowadzonego postępowania, oględzin obiektu w dniu [...] r., stwierdzono całkowitą realizację robót adaptacyjnych w poziomie parteru oraz użytkowanie tej powierzchni bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Skutkować to musiało ukaraniem użytkownika za nielegalne użytkowanie pomieszczeń oraz inwestora za niedopełnienie formalności związanych z realizacją zadania w sposób odmienny. Wysokość nałożonej grzywny wyliczono według przyjętego wzoru przy zastosowaniu określonych współczynników (kategorii i wielkości obiektu). Zażalenie na to ostatnie postanowienie wniósł "B" S.A. w W., zarzucając mu naruszenie szeregu przepisów, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 57 ust. 7 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wniósł o uchylenie wydanego postanowienia i umorzenie postępowania w stosunku do "B" S.A., ze względu na wadliwe wskazanie podmiotu wykonania nałożonego obowiązku uiszczenia kary. W uzasadnieniu zażalenia "B" wskazał, że w toku postępowania, po przeprowadzonej wizji, organ pierwszej instancji stwierdził użytkowanie pomieszczeń parteru budynku, o czym świadczyć miało m.in. wyposażenie biura, obecność personelu oraz informacja o godzinach otwarcia placówki. Ustalenia te jednak, w ocenie żalącego się, nie są zasadne i naruszają wymienione wcześniej przepisy procedury administracyjnej. Z przedłożonych dokumentów wynika bowiem, że inwestorem przeprowadzonych robót budowanych jest firma "A". Chociaż roboty adaptacyjne pomieszczeń parteru realizowane były w oparciu o projekt złożony przez "B", to inwestorem dalej pozostawała firma "A" i na niej spoczywał obowiązek wystąpienia do organu nadzoru z wnioskiem w sprawie odbioru do użytkowania tych pomieszczeń. Podpisanie umowy cywilno- prawnej – umowy najmu nie powoduje zmiany tych obowiązków. Nałożenie kary na użytkownika pozostaje zatem w niezgodzie z obowiązującymi przepisami. Wymienione w podstawie prawnej kwestionowanego rozstrzygnięcia przepisy przewidują nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, żadne z nich jednak nie przewidują nałożenia tej kary na użytkownika pomieszczeń, odnoszą się zaś one do inwestora, o czym świadczy także umiejscowienie tego przepisu wśród obowiązków inwestora. Mając powyższe na uwadze, wniosek o uchylenie przedmiotowego postanowienia jest w pełni zasadny, a z uwagi na wadliwe oznaczenie zobowiązanego do uiszczenia tej kary, postępowanie w stosunku do "B" należy umorzyć. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie dotyczące wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego – w postaci zaadaptowanej nielegalnie powierzchni poziomu parteru budynku przy ulicy [...] w B., z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej podał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ust. 1 i art. 57f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa. Przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. (sygn. akt P/19/06) organ odwoławczy podkreślił, że "art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w zakresie jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej". Wprawdzie organ pierwszej instancji zastosował wspomniany powyżej artykuł w związku z art. 59f Prawo budowlane, jednakże z pominięciem formalności wynikających z art. 55 tej ustawy. Zgłoszenie zakończenia budowy obiektu (art. 54) oraz wystąpienie o pozwolenie na użytkowanie należy do obowiązków inwestora. Przeprowadzona kontrola wykazała, że użytkowana była część obiektu przez Najemcę bez uzyskania takiego pozwolenia. Musiało to skutkować nałożeniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, której wysokość wynika z obowiązujących przepisów. Tym niemniej działania organu powinny być skierowane do inwestora, a nie do najemcy lokalu. Wynika to bowiem wprost z treści art. 57 w związku z art. 55 Prawa budowlanego. Dlatego też zarzuty wniesionego zażalenia, w ocenie organu odwoławczego, mogą stanowić przesłanki jego pozytywnego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, nie dość dokładnie wyjaśnił sprawę i nie rozpatrzył wszystkich jej aspektów, zwłaszcza w kontekście obowiązków inwestora, co miało wpływ na wynik tego postępowania. W opinii tego organu zaskarżone postanowienie skierowane zostało do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. W związku z powyższym rozstrzygnięcie wyrażone w sentencji jest w pełni uzasadnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyło Przedsiębiorstwo "A" Sp. z o.o. w K., wnosząc o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wobec zarzutu błędnych ustaleń faktycznych i naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego organ błędnie ustalił, że inwestorem w analizowanej sprawie o nielegalne użytkowania części obiektu – w postaci adaptowanej nielegalnie powierzchni poziomu parteru budynku przy ulicy [...] - jest przedsiębiorstwo "A" sp. z o.o. W ocenie skarżącego – inwestorem jest podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści gospodarczych z ukończenia inwestycji. W rozpatrywanej sprawie, na podstawie umowy najmu zawartej pomiędzy Przedsiębiorstwem "A" Sp. z o.o. a "B" S.A. w dniu [...] r., to pierwsze przedsiębiorstwo przekazało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane najemcy czyli "B", który w stosunku do adaptacji lokalu w poziomie parteru stał się inwestorem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W myśl postanowień tej umowy (§ 11 ust. 10) Najemca - "B" zobowiązał się do spełnienia na własny koszt wszelkich wymogów oraz uzyskania wszelkich zezwoleń i uzgodnień związanych z używaniem lokalu wraz ze znajdującymi się w jego obrębie instalacjami i urządzeniami. Po podpisaniu tej umowy nastąpiło przekazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a "B" zachowywał się jak inwestor, wykonując samodzielnie własny projekt zamienny. Zatem po jego zrealizowaniu to właśnie "B" powinien uzyskać pozwolenie na użytkowanie tej części obiektu. Od momentu podpisania umowy "B" stał się nie tylko użytkownikiem lokalu, ale także inwestorem, stąd rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe. Skarżące Przedsiębiorstwo "A" zarzuciło organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący i pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa z uwzględnieniem słusznych interesów strona postępowania. Nie zostali bowiem przesłuchani na tę okoliczność wskazani świadkowie. Organ odwoławczy naruszył także art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uniemożliwiając wypowiedzenie się co do posiadanego materiału dowodowego bezpośrednio zainteresowanemu przedsiębiorstwu. Zgodnie z przywołanym art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wysłuchał Przedsiębiorstwa "A", czym pozbawił go możliwości zaprezentowania własnego stanowiska w sprawie. Wskazane okoliczności, uzasadniają, w ocenie skarżącego, uchylenie wskazanego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnił, iż jak wynika ze zgromadzonych w sprawie akt sprawy, w rozpatrywanej sprawie inwestorem jest "A" Sp. z o.o., a nie jak twierdzi skarżąca Spółka "B" S.A. Świadczy o tym chociażby decyzja z dnia [...] r. nakładająca obowiązek wykonania określonych robót w dwóch połączonych budynkach zespołu biurowo- usługowego w B. przy ulicy [...] i [...], w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, a także decyzja wydana w dniu [...] r. zatwierdzająca projekt zamienny dotyczący wykonania robót adaptacyjnych przebudowy i aranżacji pomieszczeń lokalu usługowego w poziomie parteru budynku przy ulicy [...] w zespole biurowo-usługowym na potrzeby mini placówki partnerskiej. Wprawdzie stronę skarżącą łączy stosunek zobowiązaniowy, wynikający z umowy najmu, ale "B" nie występuje w żadnym postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru. Zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie spoczywa na inwestorze, a więc w tym przypadku na stronie skarżącej. Odpowiedzialności za niedopełnienie tego obowiązku nie może on przerzucić na najemcę, który nie jest dla organu nadzoru stroną procesu budowlanego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego organ wyjaśnił, iż jest on nieuzasadniony. Posiadany materiał dowodowy był spójny, kompletny i wystarczający do podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia, a wobec jednoznacznego wskazywania na stronę skarżącą jako inwestora nie było potrzeby przeprowadzania żadnych dodatkowych, uzupełniających dowodów. Wskazując na naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego strona nie wskazała, jakiej konkretnie czynności nie mogła dokonać i jaki ewentualnie miałoby to wpływ na wynik postępowania. Podkreślił, że na każdym etapie postępowania strona miała możliwość zapoznania się z zebranym materiałem, a jednocześnie mogła wypowiadać się i przestawiać własne stanowisko w sprawie. Obecna na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała skargę w całości, podkreślając, że umowa zawarta z uczestnikiem postępowania uprawniała go do wykonania robót budowlanych i do uzyskania zezwolenia na użytkowanie. Dodała, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego objęła roboty wykonane przez uczestnika w oparciu o jego projekt, wydana jednak została na skarżącą Spółkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie jak również postanowienie je poprzedzające, nie naruszają prawa Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ono prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, iż na Przedsiębiorstwo "A" Sp. z. o. o. mocą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., jako na inwestora kontynuacji budowy zespołu budynków biurowo-usługowych przy ulicy [...] i [...] w B., nałożony został obowiązek wykonania robót budowlanych w dwóch połączonych budynkach zespołu biurowo-usługowego, zgodnie z dostarczoną dokumentacją powykonawczą przerwanej budowy z propozycją zmian niezbędnych do zakończenia zadania. W decyzji tej nałożono także na Spółkę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu pełnego zakresu robót związanych z realizacją przedmiotowego zadania. Nie ulega zatem wątpliwości, ze Spółka "A" występowała w tym zakresie jako inwestor. Nie podlega także sporowi fakt, iż doszło do użytkowania pomieszczeń w parterze budynku, bez uzyskania takiego pozwolenia. Wobec niewątpliwego, zdaniem Sądu, przystąpienia przez "B" do użytkowania wynajętej części budynku, rozważenia wymagało kto w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu, pomimo, iż stosowne zezwolenie na użytkowanie nie zostało jeszcze wydane, powodując tym samym stan niezgodności z wymogami prawa powinien, w świetle art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ponieść przewidzianą w tym przepisie odpowiedzialność. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przytoczony wyżej art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje literalnie kto ponosi odpowiedzialność za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego i na kogo w konsekwencji należy nałożyć karę, ograniczając się do wskazania, iż kara ta stanowi sankcję za przystąpienie do "...użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55". Przytoczone brzmienie przepisu, w ocenie Sądu, wskazuje, iż z woli ustawodawcy odpowiedzialność ta obciążać powinna inwestora. Skoro bowiem cytowany art. 57 ust. 7 ustawy nie przewiduje kary za innego rodzaju niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym użytkowanie obiektu lecz jedynie za takie, które narusza przepis art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, to tym samym karę tę można nałożyć jedynie na ten podmiot, który naruszenia przywołanych norm się dopuścił. Normy te zaś może naruszyć jedynie inwestor, bowiem tylko on zobligowany jest do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) bądź do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ustawy Prawo budowlane). Nadto według art. 59 ust. 7 powołanej ustawy inwestor jest jedyną stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W świetle przytoczonych norm zdaje się zatem nie ulegać wątpliwości, iż skoro jedynie inwestor władny jest bądź to dochować zawartych w art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane wymogów bądź też normy owe naruszyć to jedynie on może być w obecnym stanie prawnym tym podmiotem, który ponieść może określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Warto też wskazać, że w sprawie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. posługuje się sformułowaniami o stosowaniu "prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy" oraz o skutku w postaci "ukarania inwestorów" bez wskazania jakichkolwiek innych podmiotów, na które można nałożyć karę z art. 57 ust. 7 ustawy. (zob: wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. P 19/06 OTK-A 2007/1/2). W konkretnej sprawie zasadnie więc organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, skierowane do użytkownika tego obiektu i umorzył postępowanie w tej sprawie. Wskazane rozstrzygnięcie nie zostało bowiem skierowane do właściwego podmiotu. Próba takiej interpretacji obecnego brzmienia art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, która pozwoliłaby na obciążenie odpowiedzialnością za nielegalne użytkowanie najemcy, a więc podmiotu, który nie może ubiegać się o pozwolenie na użytkowanie, nie jest też jego obowiązkiem ustalanie czy inwestor stosowne wymogi spełnił i ewentualne pozwolenie uzyskał, byłaby bowiem niedopuszczalna. Jak wynika z akt sprawy cały proces budowlany prowadzony był przez stronę skarżącą – Przedsiębiorstwo "A" sp. z o.o., kolejne decyzje kierowane były właśnie do skarżącego przedsiębiorstwa, także ta ostatnia decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego obejmującego roboty wykonane przez uczestnika postępowania w oparciu o jego projekt. Niezależnie od kwestii podniesionych powyżej należy dodatkowo wskazać, iż sam fakt zawarcia umowy najmu, mocą której inwestor-właściciel obiektu przekazał najemcy przedmiotowy lokal nie może stanowić argumentu w sprawie, odpowiedzialności w sferze administracyjnej, nie można bowiem przenieść na inny podmiot w drodze umowy cywilnoprawnej. Nadto warto zauważyć, iż ustawa Prawo budowlane, co do zasady, nie jest adresowana do najemców. Poszczególne jej normy regulują bowiem jedynie prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego bądź adresowane są dodatkowo do właściciela obiektu budowlanego lub zarządcy, nie odnoszą się natomiast do najemcy, nie pełniącego w procesie budowlanym roli uczestnika. W konsekwencji stwierdzić należy, iż wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie nakładające na najemcę karę z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku naruszało art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, co obligowało organ drugoinstancyjny do zakwestionowania przedłożonego mu rozstrzygnięcia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.