I OSK 1710/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 743/09 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) 2009 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 743/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: K. N. złożyła w dniu 14 sierpnia 2006 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na syna H. N. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działając z upoważnienia Burmistrza G., decyzją z dnia 5 września 2006 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992), § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), przyznał K. N. zasiłek pielęgnacyjny – na syna H. N. – w kwocie 144 zł miesięcznie na okres od 1 sierpnia 2006 r. do 31 sierpnia 2008 r. Rozstrzygnięcie to zostało zmienione decyzją z dnia (...) września 2006 r. w ten sposób, że kwotę "144" zastąpiono kwotą "153". Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. działając z upoważnienia Burmistrza G. decyzją z dnia (...) października 2008 r. Nr (...), wydaną na podstawie art. 32 ust. 1, art. 21, art. 23a ust. 2, 3 i 5, art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), z dniem 13 listopada 2006 r. uchylił decyzje z dnia (...) września 2006 r. oraz z dnia (...) września 2006 r. w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Organ podniósł, w dniu 1 października 2008 r. wpłynęło pismo Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...) w S. z dnia 26 września 2008 r., w którym wskazano, że A. i K. N. podlegają przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ustalenie wynika z faktu zatrudnienia męża wnioskodawczyni A. N. od dnia 13 listopada 2006 r. na terenie I. Uznano, że od momentu zatrudnienia A. N. podlegał ustawodawstwu i., w tym przepisom uprawniającym do pobierania świadczeń rodzinnych na syna H. N. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. działając z upoważnienia Burmistrza G. decyzją z dnia (...) października 2008 r. Nr (...), z dniem 13 listopada 2006 r. uchylił w całości decyzję z dnia (...) sierpnia 2006 r. przyznającą K. N. zasiłek rodzinny na dziecko H. N. wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. W dniu 4 września 2008 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wpłynął kolejny wniosek K. N. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz jej syna H. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2008 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. przekazał powyższy wniosek – wraz z kompletem dokumentów, a także wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na syna H. N. – według właściwości do Marszałka Województwa (...) w S. Marszałek Województwa (...) trzema decyzjami z dnia (...) grudnia 2008 r. odmówił K. N. prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres zasiłkowy od 13 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. na syna H. N., a także odmówił prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 13 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2008 r., oraz odmówił prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2008 r. na rzecz H. N. ze względu na pierwszeństwo do realizacji świadczeń rodzinnych w I. Marszałek Województwa (...) w S. decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. Nr (...), wydaną na podstawie art. 30 ust.1, ust. 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 4, ust. 7, ust. 8 w związku z art. 21 i 23a ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), uznał świadczenia rodzinne, to jest zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego i świadczenie opiekuńcze, to jest zasiłek pielęgnacyjny wypłacony K. N. na syna H. N. za okres od 1 grudnia 2006 r. do 31 sierpnia 2008 r. w łącznej kwocie 4 509 zł za świadczenia nienależnie pobrane. Jednocześnie organ wezwał stronę do zwrotu kwoty 5 264, 50 zł nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona do świadczeń rodzinnych do dnia całkowitej spłaty należności (odsetki ustawowe na dzień wydania decyzji wyniosły 755, 50 zł). Organ wskazał, że K. N. w decyzjach wydanych z upoważnienia Burmistrza G. została pouczona o konieczności niezwłocznego powiadamiania organu wydającego świadczenia o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy, w których stwierdzono pierwszeństwo do realizacji świadczeń rodzinnych w I., znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r. Nr (...), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia (...) lutego 2009 r., wskazując, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujące uznanie świadczeń za nienależnie pobrane. Stosownie do tego przepisu za świadczenia nienależne uznaje się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, czyli w sytuacji, gdy wyjazd członka rodziny do innego kraju i podjęcie przez niego zatrudnienia nastąpił po wydaniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Na tę decyzję K. N wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wskazując, że nie kwestionuje rozstrzygnięcia organów w zakresie zwrotu zasiłku rodzinnego, lecz nie zgadza się z rozstrzygnięciem dotyczącym zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie wyjaśniła, że pobrany przez nią zasiłek pielęgnacyjny przeznaczyła na zakup niezbędnych w leczeniu jej syna lekarstw i środków medycznych. Podniosła ponadto, że nie wiedziała o zasadzie nie dublowania się świadczeń przyznawanych przez kraje Unii, a także o konieczności zwrotu świadczeń, w sytuacji gdyby się pokryły. Wyrokiem z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 743/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) kwietnia 2009 r. wskazał, że organy administracji prawidłowo przyjęły, iż skoro mąż wnioskodawczyni A. N. został zatrudniony na terenie I. od dnia 13 listopada 2006 r., to od tej daty podlegał on ubezpieczeniu społecznemu kraju zatrudnienia, zatem do rodziny K. N. znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku, o którym mowa w art. 23 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. W przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust.2). Sąd uznał, że zgodnie z przepisami powołanej wyżej ustawy, świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pobrane za okres, w którym znajdowały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z wyjazdem członka rodziny osoby uprawnionej do świadczenia poza granice Rzeczypospolitej Polskiej. Przesłanką stwierdzenia obowiązku zwrotu jest, w tej sytuacji, wydanie ostatecznej decyzji uchylającej decyzję przyznającą świadczenia z przyczyn nabycia świadczeń zagranicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zauważył, że w niniejszej sprawie mąż wnioskodawczyni opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i podjął zatrudnienie na terenie I., od dnia 13 listopada 2006 r., zatem miało to miejsce już po wydaniu przez organy decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych na rzecz syna wnioskodawczyni H. N., czyli decyzji z dnia (...) sierpnia 2006 r., a także z dnia (...) września 2006 r. oraz (...) września 2006 r. Sąd wskazał przy tym, że uznanie przez organy wypłaconego świadczenia za nienależne następuje w momencie stwierdzenia, że członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami kraju i stał się osobą uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym kraju członkowskim. Bez znaczenia zatem dla stwierdzenia nienależności świadczenia jest faktyczny brak podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie tego świadczenia przez instytucje państwowe kraju, w którym podjął zatrudnienie członek rodziny wnioskodawczyni. W związku z tym, za organami administracji publicznej Sąd uznał, że świadczenia rodzinne wypłacone K. N. na rzecz jej syna H. N. od dnia 1 grudnia 2006 r., do dnia 31 sierpnia 2008 r. stanowiły świadczenia nienależne, gdyż wobec stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia, skarżąca nie była osobą uprawnioną do ich pobierania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożyła K. N., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) kwietnia 2009 r., nr (...), i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o rozstrzygnięcie o należnych stronie kosztach procesu za wszystkie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono szczególnie naruszenie art. 30 ust.2 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.) przez przyjęcie, iż analiza postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie doprowadziła do stwierdzenia, że organy prawidłowo orzekły na podstawie przepisów prawa, a zatem, strona K. N.: 1) została pouczona, że świadczeniami nienależnie pobranymi są świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części (art. 30 ust.2 pkt 1 ustawy), 2) nienależnie pobrała świadczenie rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23 a ust.5 za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że świadczenie staje się nienależnie pobrane, jeżeli strona zostanie o tym pouczona w wydanej decyzji, co nie nastąpiło w niniejszej sprawie, zatem nie ma podstaw do żądania zwrotu pobranego świadczenia. Wskazano ponadto, że w dniu wydania decyzji, to jest w dniu (...) września 2006 r. i w dniu (...) września 2006 r. to jest w dacie ustalenia prawa K. N. do świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego na syna H. N. na okres od dnia 1 sierpnia 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. – przepis art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie istniał. To samo dotyczy dnia 1 grudnia 2006 r., od którego to dnia ustalono, że świadczenie pobrane przez K. N. stało się nienależne. Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że nie mogła powiadomić organu o zaistniałych zmianach w stanie faktycznym, a przede wszystkim o tym, że jej mąż podjął zatrudnienie w I. z dniem 13 listopada 2006 r., ponieważ w tej dacie nie obowiązywały przepisy art. 30 ust.2 pkt 3 powołanej wyżej ustawy, a także przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie swych rozważań pragnie zaznaczyć, że stan prawny danej sprawy administracyjnej ocenia się na dzień wydania decyzji przez organ drugiej instancji. W związku z tym niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, że w dacie rozstrzygnięcia sprawy nie obowiązywał art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż w dacie wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. z dnia (...) kwietnia 2009 r., wskazany wyżej przepis obowiązywał. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny wypłacany jest osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2, (to jest rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; opiekunowi faktycznemu dziecka) do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Uprawnienia do poszczególnych świadczeń może nabyć i zachować tylko osoba, która spełnia wszystkie warunki przewidziane w ustawie. W celu zapobiegania nieprawnie pobieranym świadczeniom ustawodawca wprowadził zasadę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Obowiązek zwrotu jest zatem instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych przez osoby do nich nieuprawnione. Zgodnie z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia w rozumieniu tej ustawy uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, 2) świadczenie przyznane lub wypłacane na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23 a ust. 5 (gdy po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nastąpi wyjazd członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to wtedy właściwy organ uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu tegoż państwa), za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Z treści powołanych przepisów wynika, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z instytucją "świadczenia nienależnie pobranego", przy czym pojęcia te nie są pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Z powyższego wynika zatem, że nienależnie pobrane świadczenie, to świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, na skutek okoliczności leżących po stronie świadczeniobiorcy. W związku z tym stwierdzić należy, że nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi są świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23 a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (art. 30 ust. 2 pkt 3). W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, mąż wnioskodawczyni – A. N. – został zatrudniony na terytorium I. od dnia 13 listopada 2006 r., czyli już po wydaniu decyzji z dnia (...) sierpnia 2006 r. przyznającej świadczenie rodzinne na okres zasiłkowy 2006/2007, a także po wydaniu decyzji z dnia (...) września 2006 r. oraz z dnia (...) września 2006 r. przyznających zasiłek pielęgnacyjny. Zatem od dnia 13 listopada 2006 r. A. N. podlegał ubezpieczeniu kraju zatrudnienia, mają zatem zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tym samym, od momentu zatrudnienia A. N. podlegał ustawodawstwu i., w tym przepisom uprawniającym do pobierania świadczeń rodzinnych na syna H. N. Uznać zatem należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji, za organami administracji publicznej, uznał, że świadczenia rodzinne wypłacone K. N. na rzecz jej syna H. N. od dnia 1 grudnia 2006 r., do dnia 31 sierpnia 2008 r. stanowiły świadczenia nienależne, gdyż wobec stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia, skarżąca nie była osobą uprawnioną do ich pobierania. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługująca uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.