II FSK 2347/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędzia WSA (del.) Lidia Ciechomska-Florek, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. N. – Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Gl 129/10 w sprawie ze skargi M. N. – Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 12 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. N. – Z. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w K. kwotę 1800 (słownie: jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 129/10, oddalił skargę M. N.-Z. – nazywanej dalej "Skarżącą", na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 12 listopada 2009 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. Z uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając jako wierzyciel wystawił przeciwko Skarżącej w dniu 27 marca 1997 r. tytuły wykonawcze obejmujące zaległości z tytułu składek ZUS za okres od czerwca 1994 r. do grudnia 1995 r. Wierzyciel przekazał je do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. jako organu egzekucyjnego celem ich realizacji. Odpisy wspomnianych tytułów wykonawczych zostały skutecznie doręczone Skarżącej w dniu 7 maja 1997 r. W dniu 29 lipca 1999 r. poborca podatkowy spisał wraz z Skarżącą protokół o jej stanie majątkowym. Skarżąca odmówiła jednak jego podpisania. W dniu 6 lutego 2001 r. organ egzekucyjny wystawił zawiadomienia o zajęciu wynagrodzenia Skarżącej. Pracodawca Skarżącej nie zrealizował przedmiotowego zajęcia i pomimo wezwań nie udzielił wyjaśnień. W latach 2008-2009 organ egzekucyjny poinformował szereg banków o zajęciu rachunków Skarżącej. W odpowiedzi banki udzieliły informacji, że Skarżąca albo nie posiada w nich żadnych rachunków, albo nie ma na nich środków. W dniu 11 maja 2009 r. Skarżąca złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Przedstawiła w nim dwa argumenty przemawiające za umorzeniem postępowania: wystawienie zaświadczenia przez ZUS o niezaleganiu ze składkami oraz przedawnienie zobowiązań. Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 21 września 2009 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazał przy tym na stanowisko wierzyciela. Zakłada Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że Skarżąca nie uregulowała zobowiązań objętych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi. Rozpoznawszy odwołanie Skarżącej, Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 12 listopada 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono treść art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r, o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954, z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "u.p.e.a.". Organ odwołał się także do art. 35 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i funkcjonowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 25, poz. 137, z późn. zm.), jak również do art. 24 ust. 4, ust. 5 i 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. nr 11, poz. 74, z późn. zm.). Następnie szeroko opisał kwestię przedawnienia wymagalności zaległości składek ubezpieczeniowych i przerwanie biegu terminu ich przedawnienia. Analizując treść wymienionych przepisów organ doszedł do wniosku, że zgodnie z art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskutek czynności podjętych przez organ egzekucyjny nastąpiło zawieszenie biegu przedawnienia przedmiotowych należności. Odnosząc się do drugiego zarzutu, organ wskazał na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 września 2009 r., którym wierzyciel potwierdził, że Skarżąca zalega z zapłatą składek ubezpieczeniowych objętych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi. W uzasadnieniu przywołanego postanowienia wierzyciel zwrócił uwagę, że zaświadczenia, na które powołała się Skarżąca dotyczyły jej działalności licząc od października 2003 r. Skarżąca odwołała się od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniesiono między innymi zarzuty naruszenia: - art. 35 ust. 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, a w konsekwencji art. 24 ust. 4 i ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że zobowiązania Skarżącej nie uległy przedawnieniu; - art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez bezzasadne przyjęcie, że potwierdzenie przez organ podatkowy – w formie zaświadczenia, braku jakichkolwiek zaległości podatkowych, nie przesądza o ich rzeczywistym braku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną i ją oddalił. W uzasadnieniu wyroku sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego i jego argumentację. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia dochodzonej zaległości uznał, że w sprawie zastosowanie ma art. 24 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r., a art. 24 ust. 5 i 5b w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r. Tym samym bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Na poparcie swojego stanowiska odwołano się między innymi do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 651/08, zgodnie z którym do należności ubezpieczeniowych nieprzedawnionych do dni 31 grudnia 2002 r. należy stosować nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu. Sąd pierwszej instancji zauważył również, że w świetle art. 35 ust. 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych bieg przedawnienia przerywa każda czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został powiadomiony dłużnik – tym samym czynnością taką będzie także doręczenie tytułu wykonawczego. W świetle powyższego, sąd doszedł do wniosku, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego w 1997 r., zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zawiesiło bieg terminu przedawnienia należności objętych tytułami wykonawczymi. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ zaświadczeń wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych o niezaleganiu ze składkami ubezpieczeniowymi sąd odwołał się do postanowienia wierzyciela z dnia 11 września 2009 r., którym potwierdzono, że Skarżąca nieuregulowana dochodzonych składek na ubezpieczenie. Ponadto z pisma wierzyciela z dnia 2 czerwca 2009 r. wynika, że wystawione zaświadczenia zostały anulowane. Odwołując się do art. 217 i art. 218 k.p.a. sąd uznał, że zaświadczenia te mają charakter czynności faktycznych, a nie aktów administracyjnych, a co za tym idzie nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej i nie mają decydującego wpływu na istnienie zobowiązania Skarżącej. Skarżąca odwołała się od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: - art. 35 ust. 3 i 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych poprzez błędną jego wykładnię rozszerzającą i bezzasadne przyjęcie, że 5 letni okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie upłynął ze względu na rzekome przerwanie biegu terminu przedawnienia w związku z przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni, że zawiadomienie dłużnika w rozumieniu przepisów przywołanej ustawy stanowi pozyskanie wiedzy przez dłużnika o czynności organu egzekucyjnego w dowolny sposób oraz przez przyjęcie, że samo spisanie protokołu w obecności strony podobnie jak i doręczenie tytułu wykonawczego stanowi czynność zmierzającą do ściągnięcia należności – przy jednoczesnej odmowie znaczenia w dokonywanej interpretacji faktowi kilkukrotnego potwierdzenia przez wierzyciela Zakład Ubezpieczeń Społecznych – w formie zaświadczeń wydanych na wniosek Skarżącej w okresie rzekomo prowadzonych czynności – okoliczności braku jakichkolwiek zaległości Skarżącej w zapłacie składek (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a.), co w ocenie sądu pierwszej instancji nie miało znaczenia dla stanu wiedzy i świadomości Skarżącej, jako, że zaświadczenie nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej; - art. 35 ust. 4 zd. 2 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, poprzez jego błędną wykładnię praeter legem i przyjęcie, w wyniku dokonanej wykładni, że zobowiązania Skarżącej z tytułu składek ZUS nie uległy przedawnieniu mimo upływu okresu znacznie przekraczającego 10 lat i wbrew treści zapisu wskazującego maksymalnie 10 letni okres przedawnienia roszczeń z tytułu składek ZUS. Skarżąca zarzuciła ponadto na podstawie w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez sąd art. 76 § 1 i art. 6 k.p.a., poprzez odmowę znaczenia dokumentom urzędowym jako kształtujących uzasadnione przekonanie Skarżącej co do braku zobowiązań z tytułu składek ZUS i bezzasadności doręczenia jej tytułów wykonawczych. Wyrok sądu pierwszej instancji został zaskarżony w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, przeto nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do sformułowanych w niej zarzutów należy podkreślić, iż dwa pierwsze z nich, tj. zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, "a to zastosowanego art. 35 ust. 3 i 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych [...] przez błędną jego wykładnię rozszerzającą i bezzasadne przyjęcie, iż 5 letni okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie upłynął" oraz wykładnię praeter legem art. 35 ust. 4 zdanie drugie (s. 1 i 2 skargi kasacyjnej, pisownia oryginalna) są w istocie niczym innym, jak konsekwencją twierdzeń w przedmiocie oceny związanej z biegiem postępowania egzekucyjnego. Ujęto je wyrażając przekonanie o uchybieniu sądu administracyjnego pierwszej instancji polegającym na przyjęciu, że "zawiadomienie" dłużnika w rozumieniu wskazanej ustawy stanowi "pozyskanie wiedzy [...] o czynności organu egzekucyjnego w dowolny sposób oraz przez przyjęcie, iż samo spisanie protokołu w obecności strony podobnie jak i doręczenie tytułu wykonawczego stanowi czynność zmierzającą do ściągnięcia należności", przy jednoczesnym pominięciu faktu potwierdzenia przez wierzyciela – ZUS Oddział w R., w formie zaświadczeń, okoliczności braku jakichkolwiek zaległości skarżącej w zapłacie składek (tamże). Jak wynika z analizy akt sprawy, zobowiązanej doręczono odpisy tytułów wykonawczych o nr [...] do nr [...] obejmujące jej zaległości (potwierdziła ona ten fakt własnoręcznym podpisem). Co więcej, poborcy skarbowi podejmowali później czynności zmierzające do ustalenia sytuacji majątkowej zobowiązanej, sporządzając stosowne protokoły. Brała w nich udział sama skarżąca, czego potwierdzeniem jest np. adnotacja poborcy na protokole z dnia 14 kwietnia 1999 r. (k. 10 akt administracyjnych), iż dłużniczka odmówiła złożenia podpisu oraz późniejsze protokoły z lat 1999 i 2000. Nie sposób podzielić zatem pogląd, iż dłużnik nie posiadał wiedzy o czynnościach organu egzekucyjnego, skoro przeprowadzano je w jego obecności. W tej materii obszernie i szczegółowo wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na s. 16 i 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przytaczając logiczną i poddającą się pełnej weryfikacji argumentację prawną. Niewątpliwie ma on rację podnosząc, że wobec odmiennego uregulowania zagadnienia przerwania biegu terminu przedawnienia w Ordynacji podatkowej (art. 70 § 4) oraz w ustawie o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (art. 35 ust. 4), za czynność zmierzającą do ściągnięcia należności należy uznać także doręczenie tytułu wykonawczego. Taką czynnością jest też z całą pewnością spisanie stosownego protokołu w obecności dłużnika (strony). Nie znalazł również potwierdzenia trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący rzekomego naruszenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji art. 76 § 1 i art. 6 k.p.a. Jakkolwiek ZUS Oddział w R. wydał skarżącej zaświadczenia o niezaleganiu ze składkami i nieprowadzeniu postępowania egzekucyjnego (ostatnie z dnia 27 marca 2009 r.), to wobec jego postanowienia z dnia 11 września 2009 r., nr [...], potwierdzającego istnienie długu po stronie adresata owych zaświadczeń, jest to okoliczność bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zapadłego wyroku. W odróżnieniu od decyzji, zaświadczenia nie korzystają z przymiotu powagi rzeczy osądzonej, nie wpływają tym samym na sytuację prawną jednostki. Wierzyciel, ZUS Odział w R. wyjaśnił zresztą, że pismem z dnia 2 czerwca 2009 r. "anulował" wszystkie wydane zaświadczenia. Obowiązujące prawo nie zna wprawdzie takiej konstrukcji, jednak za niekwestionowany uchodzi pogląd, że wszelkie orzeczenia organu wydane po sporządzeniu zaświadczenia pozbawiają je znaczenia prawnego, a więc powodują tym samym, iż dana osoba nie może się skutecznie powoływać na stwierdzone w zaświadczeniu okoliczności. W tym stanie rzeczy, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 1 tej ustawy.