II GSK 125/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. B.-A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt I SA/Kr 856/09 w sprawie ze skargi D. B.-A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 856/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę D. B.-A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami. I. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym sprawy: W piśmie z dnia 10 grudnia 2007 r. D. B.-A. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z wnioskiem o umorzenie w całości należności z tytułu składek: - na ubezpieczenie społeczne za okres od grudnia 1999 r. do lipca 2004 r. w kwocie 18.168,41 zł, wraz z odsetkami za zwłokę, - na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2002 r. do lipca 2004 r. w kwocie 3.992,35 zł, wraz z odsetkami za zwłokę, - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2002 r. do lipca 2004 r. w kwocie 1.323,31 zł, wraz z odsetkami za zwłokę, objętych decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. nr [...] wydaną w dniu [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podała, że nie posiada żadnego majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a dodatkowo jest bezrobotna, co sprawia, iż obiektywnie nie jest w stanie zaspokoić obciążających ją zobowiązań publicznoprawnych. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. odmówił D. B.-A. umorzenia: - należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 27.498,64 zł, - należności za pracowników w części finansowanej przez płatnika w łącznej kwocie 8.820,01 zł, - odsetek od składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 3.792,00 zł. Badając przesłanki umorzenia należności, organ nie stwierdził całkowitej nieściągalności składek, której przypadki zostały zdefiniowane według kryteriów określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm. - dalej: u.s.u.s.). Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższą decyzję, przyjmując za trafne poczynione w niej ustalenia. Uzupełniając zawartą w tym rozstrzygnięciu argumentację stwierdzono w szczególności, że w sprawie nie zostały także spełnione przesłanki określone w § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) w związku z art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zezwalających na wyjątkowe umorzenie należności mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Umorzenie, o którym mowa w tym przepisie, jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu np. na znikome źródło dochodów, stan zdrowia czy inne względy społeczne, nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia wymaga od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Treść tego przepisu należy odnieść do konkretnej sytuacji tak, aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności (jednorazowa, w ratach lub w drodze egzekucji) spowoduje egzystencjalną ruinę bytu zobowiązanej i jej rodziny. Natomiast w ocenie organu, wnioskodawczyni nie jest pozbawiona możliwości opłacenia należności, co miałoby pociągnąć dla niej i jej rodziny zbyt ciężkie skutki, pozbawiając ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Oceniając sytuację zobowiązanego z punktu widzenia treści § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia organ stwierdził, że w świetle okoliczności faktycznych choroba wnioskodawczyni nie pozbawia jej możliwości uzyskiwania dochodu. Oddalając skargę D. B.-A. na powyższą decyzję WSA w K. w pierwszej kolejności wskazał, iż nie dopatrzył się naruszenia podniesionych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej mającego charakter "rażącego". Z tego powodu Sąd I instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Przechodząc do dalszej oceny skarżonej decyzji Sąd zauważył, iż organ orzekający w sprawie prawidłowo bowiem wskazał, że wobec wnioskodawczyni nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. z uwagi na to, iż w stosunku do strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, które nie zostało zakończone stwierdzeniem, że zachodzi całkowita nieściągalność należności. W ocenie Sądu, z uwagi na powyższe okoliczności prawidłowo ustalono, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji, że brak było prawnej możliwości umorzenia zadłużenia w oparciu o to kryterium. Sąd I instancji stwierdził nadto, iż ZUS prawidłowo uznał, że okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniają w sposób dostateczny zastosowania przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zdaniem Sądu nieposiadanie dochodów (posiadanie statusu bezrobotnego) na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności samo w sobie nie może stanowić wystarczającej przesłanki do zastosowania wnioskowanej ulgi. Sąd podkreślił, że skarżąca jest osobą młodą (rocznik 1974), wykształconą, dlatego też logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym jest stanowisko organu, że pozostawanie bez pracy jest sytuacją przejściową (tymczasową), co w konsekwencji nie wyklucza potencjalnej możliwości spłaty zaległych składek. Skarżąca w wieku 35 lat trafnie mogła być uznana za osobę, której sytuacja rodzinna i stan majątkowy mogą ulec korzystnej zmianie, zasadnie zatem ZUS nie uwzględnił żądania umorzenia zaległości, uznając je za faktycznie przedwczesne. W ocenie Sądu organ w swoim rozstrzygnięciu zasadnie również przyjął, że brak było podstaw do umorzenia należności ze względu na chorobę wnioskodawczyni (§ 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia). Analizując sprawę w tym zakresie odniósł się do przedłożonego przez stronę zaświadczenia lekarskiego z dnia 24 marca 2005 r. Zauważył, że fakt pozostawania skarżącej pod stałą opieką lekarską (psychiatryczną) od stycznia 2004 r., nie stanowił dla niej przeszkody w podjęciu pracy w charakterze nauczycielki i osiąganiu z tego tytułu dochodów. W ocenie Sądu słusznie organ uznał, że dla wystąpienia tej przesłanki niezbędne jest nie tylko istnienie przewlekłej choroby zobowiązanej, ale także skutek tej choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości podjęcia pracy i uzyskania dochodu. Według Sądu I instancji, ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów, jak i prawa materialnego. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo wywiązały się z nałożonego nań obowiązku poszanowania art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami, dalej k.p.a.), tj. zasady przekonywania. W szczególności ZUS wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, co znalazło wyraz w rzeczowym uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Nie ulega też wątpliwości, że organ II instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w obszernych i rzeczowych motywach swojego rozstrzygnięcia. Nie doszło zatem do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym wyrażonej w art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca była bowiem pouczona o swoich uprawnieniach w tym postępowaniu administracyjnym, tak o możliwości złożenia wszelkich dokumentów świadczących o jej szczególnie trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej, jak i o możliwości złożenia końcowego oświadczenia w sprawie. II. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w K. z dnia z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 856/09, wniosła D. B.-A. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię przepisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s., polegającą na przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki, o których mowa w ust 2 oraz ust 3 pkt 1-6 tego przepisu; 2) niezastosowanie art. 28 ust 3a u.s.u.s., gdy zastosowanie tego przepisu było niezbędne w opisywanej sprawie; 3) niezastosowanie przepisu art. § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. - w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w sytuacji gdy zastosowanie tego przepisu było niezbędne w opisywanej sprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 k.p.a. polegającej na uwzględnieniu i przyjęciu za prawidłowe ustalenia faktyczne organu administracji publicznej, które legły zarówno u podstaw błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego (art. 28 ust 2 u.s.u.s.), jak i niezastosowaniu innych przepisów prawa materialnego, których zastosowanie było bezwzględnie konieczne w rozpatrywanej sprawie (§ 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżąca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i nie posiada żadnych dochodów, a ich przyszłe uzyskiwanie pozostaje w sferze czysto hipotetycznej, wobec czego powołanie się na taką ewentualną okoliczność w uzasadnieniu pozostaje w jawnej sprzeczności z art. 7 oraz 11 k.p.a. Stwierdzono nadto, iż nie można się zgodzić się ze stwierdzeniem WSA, iż skarżąca nie wykazała, iż ze względu na przewlekła chorobę nie ma możliwości podjęcia pracy. Skarżąca od 2005 roku pozostaje w stałym leczeniu psychiatrycznym z rozpoznaniem lekarza zespół depresyjno-lękowy zaostrzony sytuacyjnie, co powoduje, iż podjęcie jakiegokolwiek zajęcia zarobkowego jest w jej przypadku znacznie utrudnione a długotrwały brak pracy taki stan depresyjno-lękowy u skarżącej zaostrza. Zdaniem kasatora zarówno organ, jak i Sąd nie podjął wnikliwej oceny wystąpienia przesłanek umorzenia, co więcej zarówno organ, jak i Sąd dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki oraz doświadczenia życiowego. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a jeżeli zarzut dotyczy naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (patrz: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. II OSK 403/05, z dnia 19 grudnia 2005 r. II OSK 299/05). Kasator oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w których kwestionuje ustalenia stanu faktycznego. Kasator zarzucił nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 k.p.a. a w uzasadnieniu wskazał, iż nieprawidłowości polegają przede wszystkim na tym, iż niedokonano zestawienia przychodów i wydatków skarżącej, co zdaniem kasatora miało wykazać, że zachodzą okoliczności, o których mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W trakcie postępowania organ jest zobowiązany podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7 k.p.a. i 70 k.p.a.) w oparciu o wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów. Wprawdzie kasator nie powołuje jednostki redakcyjnej art. 70 k.p.a., lecz z uzasadnienia wynika, że zarzut dotyczy § 1. Zasady ogólne k.p.a., a zwłaszcza zasada wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji państwowej m.in. do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i ma zasadnicze znaczenie w sprawach, w których ustawodawca daje możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Przepis art. 7 k.p.a. nie zawiera kryteriów ocennych uznania administracyjnego, lecz stwarza obowiązek kierowania się w wyborze rozstrzygnięcia nie tylko interesem społecznym ale i słusznym interesem strony. W świetle tej zasady obrona interesu indywidualnego i jej zakresu sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Zasada ta odnosi się nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego ale również do treści rozstrzygnięcia, tzn. do stosowania norm prawa materialnego, na co wskazuje użyty w art. 7 k.p.a. zwrot "załatwienie sprawy". Oznacza to, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu nie stoi na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracyjnego w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Zakres postępowania dowodowego określa natomiast każdorazowo organ, prowadząc je w takim zakresie jak uzna za niezbędne do wyjaśnienia okoliczności sprawy z koniecznością wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Należy wskazać zarówno interes społeczny jak i interes obywatela, a rozstrzygnięcie nie może nosić cech dowolności. Brak natomiast zarzutu naruszenia przepisów określających wymagania uzasadnienia rozstrzygnięcia Sądu I instancji pozostawia poza kontrolą tę problematykę. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca dysponuje potencjałem na przyszłość, jest osobą młodą, wykształconą, posiada określone umiejętności i doświadczenie życiowe. Z wykształcenia jest nauczycielką, wykazywała się aktywnością zawodową prowadząc własną działalność gospodarczą. Trudno zatem odmówić słuszności stwierdzeniu Sądu, że w przyszłości sytuacja życiowa może ulec poprawie na tyle, by mogła regulować należności z tytułu zaległych składek. Przemawia za tym również fakt, że w okresie od 2004 roku podejmowała pracę w szkole, uzyskując z tego tytułu dochody, a ostatnie zatrudnienie miało miejsce w 2008 roku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest wierzycielem dysponującym środkami publicznymi, zatem interes społeczny jest czynnikiem, który musi być brany pod uwagę, a nie tylko interes indywidualny. Zarzut skarżącej naruszenia ustaleń faktycznych jest nieuzasadniony. Zakres postępowania dowodowego, które powinien prowadzić organ, wynika z każdej indywidualnie postrzeganej sprawy. Brak zestawienia dochodów i wydatków w sprawie objętej skargą kasacyjną, w sytuacji gdy brak inicjatywy strony w tym zakresie oraz brak danych co jest faktycznym jej źródłem utrzymania, nie jest naruszeniem zasad mających znaczenie w ustaleniach stanu faktycznego, które przyjął Sąd I instancji. Omawiając kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego w kolejności wynikającej ze skargi kasacyjnej trudno dopatrzeć się jego zasadności. Otóż w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Treść art. 28 ust. 2 i poprzedzające go art. 28 ust. 1 wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu zakwestionowanego skargą kasacyjną wyroku szeroko omówił kwestie związane z decyzjami wydawanymi w ramach uznania administracyjnego i wskazał okoliczności, które świadczą o tym, że organ odmawiając umorzenia składek nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów. Zarzut skarżącej oparty jest na błędnym przeświadczeniu, że w sytuacji zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności organ jest zobowiązany do umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie. Ponieważ zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy co do zasady należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w sytuacji ich całkowitej nieściągalności, które są taksatywnie wymienione, organ zasadnie badał w pierwszej kolejności czy taka przesłanka występuje w sprawie. Z uwagi na fakt, że w dacie wydania rozstrzygnięcia organu żadna z tych okoliczności nie występowała, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie składek w oparciu o ten przepis. Ustawodawca zezwalając na rezygnację z egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, wprowadza daleko idące ograniczenia. Nawet jeżeli występuje któraś z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3, ZUS nie ma obowiązku umorzenia należności, jest to wyłącznie prawem wierzyciela, który podejmuje decyzję w oparciu o reguły wynikające z art. 7 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku przesłanek do umorzenia należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 rozporządzenia. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że od 2004 roku pozostaje pod opieką lekarza psychiatry ze względu na zespół depresyjno-lękowy nie wypełnia dyspozycji § 3 pkt 3 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że w wyniku przewlekłej choroby zobowiązanego (...) pozbawiającej go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności". Stan zdrowia skarżącej odbiega od określonych wymogami prawa okoliczności, skarżąca nie wykazała również, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uregulować należności, gdyż to pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż sytuacja skarżącej jest trudna lecz nie jest na tyle wyjątkowa, by uzasadniała przyznanie ulgi w spłacie zadłużenia przez jego umorzenie. Interes społeczny przemawia również za tym, aby osoba młoda podjęła chociażby kroki wykazując chęć spłaty zadłużenia, występując w pierwszej kolejności o rozłożenie na raty zaległych należności. Skarżąca nie wykazała również dbałości o to, aby w okresie gdy uzyskiwała dochody pracując do 2008 r. wpłaciła jakąkolwiek kwotę z tytułu należności za nieopłacone składki. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 184 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę kasacyjną.