II OSK 1676/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, , , po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1056/09 o odrzuceniu skargi [...]. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych postanawia oddalić skargę kasacyjną IIOSK 1676/09 UZASADNIENIE Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r., znak: [...], na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), po rozpatrzeniu wniosku firmy [...] Sp. z o.o. powiadamiającego o zamiarze wprowadzenia do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów pn. "[...]" - zobowiązał w/w Spółkę do przedłożenia opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, naruszenie art. 123 § 2 Kpa poprzez użycie formy postanowienia dla decyzji rozstrzygającej istotę sprawy w sytuacji, gdy przedmiot rozstrzygnięcia nie dotyczy kwestii wynikającej z toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 lipca 2009 r. odrzucił w/w skargę. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego wydane na podstawie art. 31 w związku z art. 4 ww. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest postanowieniem, a nie decyzją, gdyż zgodnie z treścią art. 123 § 1 i 2 Kpa, w toku postępowania organ administracji wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Sąd uznał, iż postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia opinii jednostki naukowej jest postanowieniem o charakterze dowodowym, wydawanym w toku sprawy, co oznacza, że nie kończy sprawy, ani nie rozstrzyga jej co do istoty. Na takie postanowienie zażalenie również nie przysługuje. W ocenie Sądu I instancji postanowienie wydane przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie mieści się zatem w katalogu postanowień określonych w przytoczonym wyżej art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o.o. i zaskarżając je w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez: a) błędną wykładnię - art. 3 § 2 pkt 2 ppsa polegające na uznaniu, że rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Sanitarnego wydane na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2) w związku z art. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest postanowieniem a nie decyzją lub innym aktem podlegającym zaskarżeniu. Nastąpiło to w powiązaniu z art. 123 § 1 i 2 Kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organ administracji wydaje postanowienia. Błędna wykładnia ww. przepisu wynikła z błędnego odczytania przez Sąd przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia dotyczących postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w szczególności art. 30 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i uznaniu, że przepis ten nie zobowiązuje Głównego Inspektora Sanitarnego do wydania decyzji w sprawie wyniku postępowania wyjaśniającego, której zaskarżenie umożliwiałoby kontrolę legalności postanowień wydawanych w toku ww. postępowania. b) niewłaściwe zastosowanie - art. 58 § 1 pkt 6 ppsa polegające wydaniu na jego podstawie postanowienia odrzucającego skargę, co nastąpiło w wyniku błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w związku z przytoczonymi powyżej przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Strona podniosła, iż w konsekwencji naruszeń przepisów postępowania wnioski i zarzuty skarżącego podniesione w skardze na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego nie zostały przez Sąd w ogóle rozpoznane, które to uchybienie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby przepisy postępowania nie zostały naruszone doszłoby do prawidłowej wykładni i zastosowania art. 3 ppsa w związku z innymi przepisami postępowania a Sąd rozpatrzyłby skargę a zatem uwzględnił ją (art. 145 ppsa) lub oddalił (art. 151 ppsa) a nie odrzucił jak w skarżonym postanowieniu, gdyż w postanowieniu nie wskazano na inne przesłanki do odrzucenia skargi. Tym samym strona została pozbawiona możności obrony swych praw, gdyż przepisy prawa nie przewidują zaskarżalności aktu kończącego postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia i w ramach. którego organ administracji wydał postanowienie zaskarżone następnie do sądu administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniosła, że o tym, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z postanowieniem, czy też inną formą działania, winien decydować przepis prawa, który wskazuje na formę, jaka powinna być przez administrację zastosowana. Zgodnie z art. 123 § 2 Kpa postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Tymczasem akt wydany przez organ administracji rozstrzyga o istocie sprawy tj. o istnieniu obowiązku przedłożenia opinii URPL. Wydane postanowienie nie dotyczyło żadnych kwestii wynikających z toku postępowania, ponieważ postępowanie takie nie mogło być prowadzone, na co szczegółowo wskazano w skardze na decyzję organu administracji. Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, postępowanie, o którym mowa w art. 30 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie kończy się decyzją administracyjną, co wyraźnie wynika zarówno z treści tego przepisu jak i z podejścia organów administracji. W skardze kasacyjnej podkreślono także, iż pogląd Sądu I instancji, że zaskarżone postanowienie nie dopuszcza w omawianym przypadku drogi sądowej, prowadzi w istocie do skutków, które są całkowicie niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym, tj. braku jakiejkolwiek możliwości kontrolowania aktów władczych przez strony, których one dotyczą. Tym samym nawet całkowicie nieuzasadnione i bezprawne wszczęcie postępowania wyjaśniającego przez Głównego Inspektora Sanitarnego i zobowiązanie aktem władczym do dostarczenia i opłacania opinii URPL czy jednostki naukowej w świetle ww. postanowień będzie musiało zostać przez adresata zrealizowane, bowiem nie ma on jakiejkolwiek możliwości jego kontroli w tym także za pomocą skargi na decyzję administracyjną kończącą postępowanie w sprawie, gdyż, jak podkreślono wcześniej, postępowanie wyjaśniające nie kończy się decyzją administracyjną. Dlatego postanowienie Sądu oznacza naruszenie zasady prawa do sądu, gdyż sąd ten naruszając art. 3 § 2 pkt 2 ppsa i art. 31 ust. 1 pkt 2) w związku z art, 30 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wydał orzeczenie, które nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego oraz, że w wyniku naruszenia tych konkretnie przepisów nie zapewnił skarżącemu dostępu do drogi sądowej. Skarżąca Spółka przyznała, że opinia URPL dotyczy kwestii wynikającej w toku postępowania wyjaśniającego. Co więcej de facto przesądza ona o jego wyniku, co oznacza, że jest on zależny nie od opinii organu administracji publicznej (jakim jest Prezes URPL), ale od opinii urzędu obsługującego ten organ. Jednakże postępowania wyjaśniającego nie sposób uznać za proces, który ze swej strony powinien prowadzić do wiążącego rozstrzygnięcia podlegającego kontroli sądowej. Postępowanie wyjaśniające nie prowadzi do rozstrzygnięcia, które podlegałoby takiej kontroli. Tym samym nie istnieje jakakolwiek kontrola sądowa nad postanowieniami wydawanymi w toku tego postępowania w ramach skargi na ostateczne rozstrzygnięcie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, jeśli Sąd nie podzieliłby argumentacji skarżącego odnoszącej się do zaskarżalności postanowienia wydawanego w toku procedury wyjaśniającej, to powinien przynajmniej wyraźnie stwierdzić w uzasadnieniu, że postępowanie wyjaśniające powinno kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu. W takiej sytuacji strony będą miały możliwość kontroli prawidłowości zarówno postanowień wydawanych w toku postępowania wyjaśniającego jak i rozstrzygnięcia (opinii / stanowiska organu) wydawanego wraz z zakończeniem postępowania wyjaśniającego. W skardze kasacyjnej podniesiono, że na zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego powinna przysługiwać skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie to należy uznać za posiadające charakter władczy, lecz nie będące rozstrzygnięciem władczym lub za decyzję administracyjną. Alternatywnie może ono zostać uznane za postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Zostało ono bowiem wydane w postępowaniu administracyjnym. Wymaganie to jest spełnione także wtedy, gdy konkretyzacja uprawnień lub obowiązków jednostki w sferze prawa materialnego z woli ustawodawcy następuje w formie aktu administracyjnego zewnętrznego będącego postanowieniem, wydanego w postępowaniu, które nie kończy się decyzją administracyjną W ocenie skarżącej Spółki prawidłowa wykładnia przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w związku z właściwymi przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia winna wyglądać następująco: rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Sanitarnego wydane na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2) w związku z art. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia podlega kontroli przez sądy administracyjne, gdyż rozstrzyga sprawę co do istoty a postępowanie w ramach którego jest wydawane nie ma podobnego charakteru i nie kończy się wydaniem aktu podlegającego kontroli przez sądy administracyjne (przepis art. 30 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie zobowiązuje Głównego Inspektora Sanitarnego do wydania decyzji w sprawie wyniku postępowania wyjaśniającego, której zaskarżenie umożliwiałoby kontrolę legalności postanowień wydawanych w toku ww. postępowania). Tym samym art. 56 § pkt 6 ppsa nie powinien był zostać zastosowany a skarga nie powinna była zostać odrzucona. Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalszej części tego uzasadnienie ustawą procesową ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy procesowej tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2009r., znak: [...] , zobowiązujące [...] Sp. z o.o. do przedłożenia opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. Postanowienie to zostało wydane w oparciu o art. 31 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej Kpa). Wskazać zatem należy, iż w myśl art. 30 ust. 1 powołanej ustawy, Główny Inspektor Sanitarny po otrzymaniu powiadomienia o wprowadzeniu do obrotu określonych środków spożywczych może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy środki te spełniają wymagania określone przepisami prawa. O wynikach tego postępowania organ powiadamia pisemnie podmiot wprowadzający środek do obrotu (art. 30 ust. 1 ustawy). Jednakże z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku przeprowadzenia postępowania , o którym mowa w art. 30 ust. 1, Główny Inspektor Sanitarny może zobowiązać podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 1, do udokumentowania, że środek spożywczy spełnia wymagania, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1-3, w szczególności do przedłożenia opinii jednostki naukowej lub Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. Jak wynika z dyspozycji art. 4 powołanej ustawy do postępowania przeprowadzanego przez organy urzędowej kontroli żywności stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. W świetle powyższego odesłania uznać należy, iż do postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 powołanej ustawy mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 123 § 1 Kpa w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowieniem takim jest w niniejszej sprawie niewątpliwie postanowienie zobowiązujące skarżącą Spółkę do przedłożenia opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. Jest to bowiem postanowienie wydane w toku postępowania w sprawie ustalenia, czy środki spożywcze wprowadzone do obrotu przez skarżącą Spółkę spełniają wymagania określone przepisami prawa. Nie jest to postanowienie, na które służy zażalenie, albowiem przepisy cytowanej ustawy tak nie stanowią, jak też nie kończy ono postępowania, ani też nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Trafnie zauważa Sąd I instancji w motywach zaskarżonego postanowienia, że kwestionowane postanowienie jest jedynie postanowieniem o charakterze dowodowym. Dopiero bowiem po otrzymaniu opinii w/w Urzędu Główny Inspektor Sanitarny może stwierdzić, czy produkt wprowadzony do obrotu spełnia określone wymagania. Jeżeli produkt spełnia powyższe wymagania, to takie, już wszczęte postępowanie zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego należy zakończyć stosowną decyzją (niemerytoryczną), od której będzie przysługiwał środek odwoławczy. W przeciwnym wypadku niezbędne jest stosownie do art. 32 cytowanej ustawy przekazanie właściwemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu materiałów sprawy do podjęcia stosownej decyzji określonej w/w normą (np. o wstrzymaniu wprowadzenia środka spożywczego do obrotu). Dlatego też, mając powyższe na uwadze, uznać należy, iż postanowienie to nie podlega zaskarżeniu gdyż, w myśl art. 141 § 1 Kpa na postanowienia wydane w toku postępowania stronie przysługuje zażalenie tylko, gdy kodeks tak stanowi, a jak już wyżej podniesiono, zażalenie na kwestionowane postanowienie nie przysługuje. Nie oznacza to jednak, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, iż strona skarżąca nie ma jakichkolwiek możliwości kontroli jego prawidłowości. Postanowienia w zakresie postępowania dowodowego, którego zakres i kształt w sposób zasadniczy wpływa na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej mogą być bowiem, stosownie do art. 142 kpa, zaskarżane w odwołaniu od decyzji. W tej sytuacji stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego nie mieści się w katalogu postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia powołanego wyżej przepisu należy uznać za nieusprawiedliwiony. Skoro natomiast postanowienie to, jak wykazano powyżej nie podlega kontroli sądów administracyjnych, to stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na takie postanowienie podlega odrzuceniu. W świetle powyższego, również zarzut naruszenia tego przepisu należy uznać za niezasadny. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.