II SA/Bd 305/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2009 r. sprawy ze skargi [...] S. A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Prezydent Miasta B., po wznowieniu postępowania z urzędu objętego postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), odmówił uchylenia decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., Oddział w Polsce ul. C. w B. B., pozwolenia na rozbiórkę budynków oznaczonych nr 2, 3 i 4 na działce nr 317 i 312/5 przy ul. K. w B. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż pismem z dnia 13 marca 2008 r. Z. B. poinformował, że budynek oznaczony nr 4, wobec którego orzeczono rozbiórkę, jest budynkiem garażowym i stanowi jego własność w związku z czym wznowiono z urzędu postępowanie z uwagi na pojawienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który ją wydał. Wobec braku zgody właściciela garażu na jego rozbiórkę, organ zwrócił się do N. D. S.A. (następca prawny M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., Oddział w Polsce w B. B.) o wyjaśnienie tej okoliczności. Pismem z dnia 9 grudnia 2008 r. Spółka wskazała, że właściciel nieruchomości, na której wybudowany został przedmiotowy garaż tj. M. Sp. z o.o., zgodnie z przysługującym mu prawem, złożył wobec Z. B. oświadczenie o wypowiedzeniu umowy ze skutkiem na koniec maja 2007 r. Powyższe pozwoliło organowi na stwierdzenie, że brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynków oznaczonych nr 2, 3 i 4 na dz. nr 317 i 312/5 obręb 112 przy ul. K. w B., bowiem nowe okoliczności i dowody zostały podważone przez stronę przeciwną. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Z. B. zarzucił jej wydanie z błędem w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że N. D. S.A. z siedzibą w W. nie musiała mieć jego zgody na rozbiórkę przedmiotowego garażu określonego w pkt 4 na planie zagospodarowania terenu do projektu budowlanego oraz naruszenie art. 6, 7 i 9 K.p.a., bowiem w ocenie odwołującego się, aby dokonać rozbiórki garażu określonego w pkt 4 na planie zagospodarowania terenu do projektu budowlanego, należało uchylić decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy garażu. Strona wskazała, że ma zastrzeżenia co do zatwierdzenia rozbiórki budynku nr 4 na planie zagospodarowania do projektu budowlanego, gdyż nie był to budynek stanowiący własność N. D. S.A. siedzibą w W., zaś postawiony zgodnie z decyzją nr [...]z [...] r. przez Z. B., wobec czego nie jest prawdą jakoby istnienie budynku związane było z umową najmu jaką strona zawarła z Z. "F." S.A. Umowa ta została zawarta po tym jak okazało się, że kawałek gruntu na jakim znajduje się garaż, w wyniku pomiarów geodezyjnych stał się własnością tego podmiotu, tzn. w wyniku błędów w pomiarach gruntu, okazało się, że ów grunt nie stanowił już własności Gminy B. jak to miało miejsce dotychczas. W ocenie odwołującego się organ I instancji dokonał zbyt pochopnej oceny materiału dowodowego, a sprawia wymaga dokładnego wyjaśnienia. Strona zwróciła również uwagę na poniesioną realną szkodę, bowiem dokonano rozbiórki garażu, co do którego uzyskał on decyzję o warunkach zabudowy, później pozwolenie na budowę garażu, a następnie decyzję na użytkowanie tego garażu. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zwrócił przede wszystkim uwagę, że bezspornym w okolicznościach sprawy jest, iż przedmiotowy garaż został zrealizowany na cudzym gruncie na podstawie pozwolenia na budowę, ponieważ w dacie wydania tej decyzji ([...]r.) inwestor tj. Pan Z. B. legitymował się prawem do dysponowania terenem w postaci umowy najmu (umowa najmu została wypowiedziana przez nowego właściciela terenu pismem z dnia 29 maja 2007 r.), a zatem zgoda udzielona inwestorowi obiektu przez właściciela terenu wywarła skutek w postaci możliwości skorzystania z tego terenu na cele inwestycyjne. Wskazano, że z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę między innymi spornego garażu wystąpił nowy właściciel terenu tj. M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., Oddział w Polsce w B. B. (obecnie N. D. S.A. w W.), lecz stosownie do art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nabycie prawa do nieruchomości przez nowego właściciela nie jest równoznaczne z nabyciem przez niego automatycznie prawa do zlokalizowanego na tej nieruchomości budynku garażowego i w kwestii tej organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń, a oparcie swojego rozstrzygnięcia wyłącznie na wyjaśnieniach pełnomocnika N. D.S.A. zawartych w piśmie z dnia 9 grudnia 2008 r. jest niedopuszczalne, narusza bowiem zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którymi to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Ponadto zwrócono uwagę, że pominięcie, jako strony postępowania skarżącego (właściciela przedmiotowego garażu) stanowi naruszenie zasady określonej w art. 10 § 1 kpa i w świetle powyższego, decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. o pozwoleniu na rozbiórkę, została wydana z naruszeniem tej zasady - czynnego udziału strony w postępowaniu. Wydanie zatem przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] r. postanowienia o wznowieniu postępowania, w ocenie organu odwoławczego zobowiązywało, zgodnie z art. 149 § 2 Kpa, do przeprowadzenia stosownego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 151 Kpa), a odstępując od przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia - organ I instancji naruszył ww. przepis. W konsekwencji organ stwierdził, że oparcie zaskarżonej decyzji na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa jest błędne, gdyż odmowa uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia [...] r. mogła być podjęta tylko po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały podstawy wznowienia (art. 145 § 1 Kpa), a w przedmiotowej sprawie podstawy takie zaistniały, ponieważ wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, istniejące w dniu wydania ([...] r.) przez Prezydenta Miasta B. decyzji, a nie znane organowi, który ją wydał. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy N. D. S.A. z siedzibą w Warszawie zarzuciła zaskarżonej decyzji organu II instancji jej wydanie z naruszeniem art. 245 K.c. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż własność budynku garażowego znajdującego się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste przysługuje osobie, która ten budynek wybudowała, nie będąc użytkownikiem wieczystym gruntu ani jego właścicielem, a także naruszeniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż Z. B. przysługiwał w okolicznościach niniejszej sprawy, status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji nr [...]. Zdaniem skarżącej naruszono również art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Z. B. jest właścicielem budynku garażowego zrealizowanego na gruncie będącym obecnie w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej, w przekonaniu skarżącej, miałoby dotyczyć art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie istniała podstawa do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nr [...] z uwagi na to, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania ([...] r.) przez Prezydenta Miasta B. decyzji, a nie znane organowi, który ją wydał, albowiem fakt wybudowania spornego garażu na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste nie ma żadnego znaczenia w sprawie, a ponadto, także z tego względu, iż jak należało sądzić Prezydent Miasta B. winien był posiadać wiedzę o tym, iż garaż będący przedmiotem decyzji o rozbiórce został wybudowany przez Pana Z. B. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. skoro decyzję tę wydał. Zarzucono ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż wznowienie postępowania było dopuszczalne także w trybie tego przepisu, pomimo że upłynął termin dla strony przeciwnej do złożenia podania o wznowienie postępowania wskazany w przepisie art. 148 § 2 K.p.a. Strona skarżąca podniosła, iż nieruchomość gruntowa, na której Pan Z. B. wybudował budynek garażowy oznaczony nr 4, znajduje się w użytkowaniu wieczystym skarżącej i zarówno w umowach dotyczących zbycia prawa użytkowania wieczystego, jak i w księdze wieczystej dotyczącej gruntu, na którym wybudowany został sporny garaż, jako właściciel budynku garażowego wybudowanego przez Z. B., wskazywany był każdorazowy wieczysty użytkownik gruntu. Wskazano, że powyższy stan rzeczy koreluje z treścią art. 235 K.c., zgodnie z którym budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika, stanowią własność tego ostatniego, a prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków i innych urządzeń są prawami związanymi, co oznacza, że mogą być one przenoszone tylko łącznie. W dalszej kolejnościstrona skarżąca podniosła, że z uwagi na okoliczność, iż dla realizowanej przy udziale N. D. S.A. inwestycji zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę garażu straciła ważność z mocy prawa, a w konsekwencji ustała prawna możliwość dalszego legalnego istnienia tego obiektu. Wskazano również, że pismem z dnia 29 maja 2007 r. poprzedni użytkownik wieczysty gruntu - M. Sp z o.o. Oddział w Polsce zgodnie z przysługującym mu prawem złożył wobec Z. B., użytkownika w/w garażu, oświadczenie o wypowiedzeniu umowy najmu ze skutkiem na koniec maja 2007 r. i wskazane wyżej okoliczności winny prowadzić. w ocenie skarżącej do stwierdzenia, iż Z. B. nie przysługują żadne uprawienia do garażu wybudowanego na nieruchomości gruntowej będącej w użytkowaniu wieczystym, w tym również nie przysługują mu uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Strona skarżąca wskazała ponadto, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić na wniosek strony, która nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu, pod warunkiem, iż strona nie uchybiła miesięcznemu terminowi do złożenia podania o wznowienia postępowania, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, natomiast Z. B. wiedzę o wydaniu decyzji z dnia [...] r. posiadał co najmniej w lutym 2008 r., o czym świadczą pisma kierowane przez niego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego czy też Urzędu Miasta w B. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, bowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dla właściwego zrozumienia zasadności rozstrzygnięcia Sądu, podkreślenia wymaga okoliczność, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wydana w trybie wznowienia postępowania, kasacyjna decyzja organu odwoławczego, na mocy której uchylono w całości decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej, wydanej w trybie przepisu art. art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wobec ustalenia, że przyjęta z urzędu przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia tj. pojawienie się nowych okoliczności i dowodów, w rzeczywistości nie wystąpiła. Określone w art. 145 § 1 przesłanki zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest jego wznowienie określone zostały w sposób enumeratywny i obligatoryjny. Oznacza to, że możliwość wzruszenia decyzji w tym nadzwyczajnym trybie z powodu wystąpienia którejś z istotnych wad postępowania określonych powyższym przepisem, ograniczona jest do wyraźnie wskazanych przypadków bez możliwości zastosowania uznania administracyjnego przy ich stosowaniu. Przemawia za tym wzgląd na bezpieczeństwo obrotu prawnego, którego gwarantem jest m.in. jedna z zasad postępowania administracyjnego - zasada trwałości decyzji ostatecznych, która to zasada wyrażona została w art. 16 § 1 K.p.a. i oznacza, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, jak długo nie zostaną uchylone lub zmienione przez nowe decyzje oparte na odpowiednich przepisach prawa i jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wznowione postępowanie prowadzi więc do ponownego rozpatrzenia sprawy celem sprawdzenia, czy którakolwiek z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Instytucja wznowienia postępowania stwarza więc możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Po przeprowadzeniu przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia i stwierdzeniu wystąpienia pozytywnej przesłanki określonej w art. 145 § 1 K.p.a. organ zobowiązany jest do rozstrzygnięcia istoty sprawy, co wynika wprost z cyt. wyżej przepisu. Jednak możliwość uruchomienia ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w tym nadzwyczajnym postępowaniu, uwarunkowana jest pozytywnym wynikiem przeprowadzonego uprzednio wstępnego postępowania, dotyczącego ustalenia istnienia przesłanek dopuszczalności wszczęcia wznowieniowego postępowania. Jak potwierdza ustalone w tej materii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, Lex nr 47857, w którym jednoznacznie stwierdzono, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta B. w dniu [...] r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., Oddział w Polsce ul. C. w B. B., pozwolenia na rozbiórkę budynków oznaczonych nr 2, 3 i 4 na działce nr 317 i 312/5 przy ul. K. w B.. Wszczęcie wznowieniowego postępowania, jak to już wyżej zostało stwierdzone, zobowiązuje, stosownie do unormowania zawartego w art. 149 § 2 Kpa, do przeprowadzenia stosownego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 151 Kpa). W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę między innymi spornego garażu wystąpił właściciel terenu tj. M. Sp. z o.o. z siedzibą w Kopenhadze, Oddział w Polsce w B. B. (obecnie N. D. w W.,), przy czym ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pozwolenie na budowę budynku garażowego oznaczonego nr 4 zostało uprzednio wydane przez Prezydenta Miasta B. na rzecz Z. B. decyzją Nr [...] z dnia [...] r., bowiem inwestor legitymował się w tym czasie prawem do dysponowania terenem w postaci umowy najmu, która następnie została wypowiedziana przez nowego właściciela terenu pismem z dnia 29 maja 2007 r., a zatem zgoda udzielona inwestorowi obiektu przez właściciela terenu wywarła skutek w postaci możliwości skorzystania z tego terenu na cele inwestycyjne. Powyższa okoliczność nie jest bez znaczenia, jeżeli się zważy, iż stosownie do art. 33 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę wnioskodawca obowiązany jest dołączyć zgodę właściciela obiektu, który ma zostać rozebrany, a więc zgoda jest wymagana w sytuacji, gdy wnioskodawcą o pozwolenie na rozbiórkę, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, jest inna osoba niż właściciel obiektu. Oznacza to również, że nabycie prawa do nieruchomości przez nowego właściciela nie jest równoznaczne z nabyciem przez niego automatycznie prawa do zlokalizowanego na tej nieruchomości budynku garażowego. Słusznie zatem organ odwoławczy zarzucił rozstrzygnięciu organu I instancji brak poczynienia wyczerpujących ustaleń w przedmiocie statusu Z. B. w przedmiotowym postępowaniu, zważywszy na bezsporną okoliczność, iż decyzja Nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. o pozwoleniu na rozbiórkę, została wydana bez zgody właściciela budynku garażowego oznaczonego nr 4, którym był właśnie Z. B. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w toku postępowania administracyjnego, zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, że organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 K.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004 r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04.2002 r. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002 r., syg. V SA 115/01) Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył jednoznacznego ustalenia zaistnienia lub nie przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 K.p.a.). Dopiero bowiem wyczerpujące i pełne ustalenia w tym przedmiocie pozwalają na wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Uchylenie więc decyzji organu I instancji przez Wojewodę [...] było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).