I OSK 345/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 21/05 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. odstępuje od zasądzenia od W. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 21/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, po rozpoznaniu skargi W. K. – stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu WSA przedstawił następującą argumentacje faktyczną i prawną: pismem z dnia [...] kwietnia 2003 r. W. K. zwrócił się do Kolegium z podaniem o "przywrócenie dojazdu do działki nr [...] w P., w Gminie P.". Organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2004r., na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrócił podanie stronie wskazując, że właściwym w tej sprawie jest sąd powszechny. Od postanowienia tego strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchybiając terminowi do jego wniesienia. Kolegium postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia wniosku, na podstawie art. 134, art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a. W skardze W. K. ponownie domagał się rozpoznania sprawy i przywrócenia dojazdu do działki. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia podając, że na etapie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia z dnia [...]. kwietnia 2003 r., jeden z członków składu orzekającego Kolegium, K. K., podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.; brał bowiem udział w przy wydawaniu zaskarżonego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienia. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mają zastosowanie odpowiednio przepisy o wyłączeniu członka organu kolegialnego, który brał udział w sprawie w niższej instancji. Naruszenie przepisów o wyłączeniu członka organu skutkuje wadą powodującą nieważność zaskarżonego postanowienia. W skardze kasacyjnej Kolegium reprezentowane przez radcę prawnego zaskarżyło wyrok w całości, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, iż członkowie samorządowego kolegium rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy działają jako organ wyższej instancji nad samorządowym kolegium odwoławczym rozpatrującym sprawę w I instancji, naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie oczywistej sprzeczności między kolejnymi zdaniami treści uzasadnienia wyroku oraz brak wskazań co do dalszego postępowania, a także poprzez zamieszczenie oczywistej sprzeczności między treścią uzasadnienia, a sentencją wyroku. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podano, że art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszono poprzez przyjęcie, że przesłanka wyłączenia pracownika organu stanowi wadę postanowienia skutkującą jego nieważnością. Tymczasem wada tego rodzaju została określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i skutkować może co najwyżej uchyleniem postanowienia. Błędnie także przyjęto w zaskarżonym wyroku, że zachodziła podstawa do wyłączenia członka Kolegium, K. K., gdyż art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 k.p.a. dotyczy udziału członka organu kolegialnego w dwóch różnych instancjach, a o takich nie można mówić w przypadku środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, określony w art. 127 § 3 k.p.a. Wniosek ten nie jest środkiem dewolutywnym, a zatem nie można do niego stosować odpowiednio przepisów o odwołaniach w zakresie zapobiegającym udziałowi tych samych osób w orzekaniu w obydwu instancjach. Zaskarżony wyrok obarczony jest także wadą określoną w art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż jego uzasadnienie odnosi się do "uchylenia decyzji", podczas gdy w sentencji rozstrzygnięto sprawę "stwierdzenia nieważności postanowienia". Rolą Sądu I instancji było ponadto sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania, które na etapie ponownego rozpatrywania sprawy będą wiązać organ, na mocy art. 153 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione. Zagadnienie wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. II GPS 2/2006 (ONSAiWSA 2007/3 poz. 61) przyjęto, że artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/07 wydanego w sprawie zainicjowanej pytaniem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku tym stwierdził, że art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP. Równocześnie rozstrzygnięto, że – zgodnie ze standardami konstytucyjnymi – członek organu kolegialnego nie może brać udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli już orzekał w postępowaniu zakończonym zaskarżonym takim wnioskiem rozstrzygnięciem. Jakkolwiek wyrok WSA wydano zarówno przed uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to niewątpliwie Sąd ten miał tytuł aby z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 i art. 127 § 3 k.p.a. wywieść, w drodze wykładni odpowiadającej wymogom konstytucyjnym, zakaz równoczesnego brania udziału tej samej osoby (K. K.) w wydawaniu postanowień Kolegium z [...] lutego 2004 r. i z dnia [...] listopada 2004r. Z tych względów zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 i art. 127 § 3 k.p.a. uzasadniony brakiem dewolutywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest nieusprawiedliwiony. Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypadek wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., objęty jest dyspozycją art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a więc stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis ten nawiązuje wprost do podstaw wznowienia, a więc również do sytuacji objętej dyspozycją art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Skoro tak, to stwierdzenie przez Sąd I instancji tego rodzaju wady stanowiło podstawę uchylenia objętego skargą rozstrzygnięcia, a nie podstawę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stosunek prawny ukształtowany wyrokiem uchylającym zaskarżone postanowienie istotnie różni się od stosunku ukształtowanego w oparciu o wyrok stwierdzający nieważność postanowienia. Wyrok stwierdzający nieważność oddziaływuje z mocą wsteczną, a więc usuwa z obrotu prawnego postanowienie ex tunc. Natomiast wyrok uchylający postanowienie pozwala skarżącego traktować jako osobę, która do dnia wyrokowania była adresatem oddziaływującego postanowienia organu zamykającego dostęp do instancyjnej kontroli działalności Kolegium (działa ex nunc). Trafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zawarte zostało sformułowanie o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem kontrolą Sądu objęte było postanowienie Kolegium a nie decyzja, a wyrok stwierdzał nieważność zaskarżonego postanowienia. Stwierdzić więc należy, że treść uzasadnienia nie koresponduje z sentencją wyroku. Zasadnie też podniesiono w skardze kasacyjnej, że wzruszenie postanowienia Kolegium będzie wymagało ponownego rozpatrzenia przez Kolegium sprawy z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Wobec tego rzeczą Sądu I instancji było zamieścić w uzasadnieniu wskazania dotyczące przyszłego sposobu działania organu. Uzasadnienie objętego skargą kasacyjną orzeczenia w tym zakresie nie zawiera żadnych wskazań, co łącznie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. czyni usprawiedliwionym. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a.