II SA/Po 308/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) nr (...) II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...], października 2008 r., nr [...],, Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K., działając z upoważnienia Starosty, na podstawie art. 104, art. 107 oraz art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 149, art. 155, art. 106 ust. 3b i 5 oraz art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) zmienił z urzędu decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...], marca 2004 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w K. Panu Z. J. poprzez ustalenie, od dnia 01 kwietnia 2008 r., kwoty odpłatności w wysokości [...],zł. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż w dniu 10 kwietnia 2008 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...], marca 2004 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w K. w części dotyczącej wysokości odpłatności. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynikało, że od dnia 01 marca 2008 r. uległ podwyższeniu dochód strony, co wyczerpało przesłanki niezbędne do wzruszenia poprzednich decyzji określających odpłatność strony za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Zmiana dochodu strony stanowiła kwotę [...],zł i została ustalona poprzez porównanie dochodu strony ustalonego dla potrzeb ostatniego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności w Domu Opieki Społecznej, zakończonego decyzją z dnia [...], marca 2004 r., z ustalonym dochodem strony od dnia 01 marca 2008 r. Stwierdzona różnica w uzyskiwanym dochodzie przekraczała 10% kwoty kryterium dochodu osoby samotnie gospodarującej, co uzasadniało wydanie przedmiotowej decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 106 ust. 3a powyższej ustawy. Powyższa decyzja nie została zaskarżone i stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia 03 listopada 2008 r. Z. J. zwrócił się do Starosty K. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], października 2008 r. Zdaniem wnioskodawcy za niedopuszczalne uznać należało wskazanie w treści decyzji z dnia [...], października 2008 r., iż nowa podwyższona kwota odpłatności obowiązuje od dnia 01 kwietnia 2008 r., tj. z mocą wsteczną (ex tunc). Wskazano, ze decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, na charakter decyzji konstytutywnej i powinna wiązać adresata od momentu wydania decyzji, a więc ze skutkiem ex nunc. Tym samym kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Postanowieniem z dnia [...], listopada 2008 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. przekazał sprawę z wniosku Z.J., według właściwości miejscowej i rzeczowej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K . Decyzją z dnia [...], stycznia 2009 r., nr [...],, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...], października 2008 r. Zdaniem Kolegium wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest możliwe jedynie w przypadku uznania, że decyzja obarczona jest wadami o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, określonym jako rażące naruszenie prawa, w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Tym samym za rażące naruszenie prawa nie może zostać uznane takie naruszenie prawa, które jest efektem rozbieżności w wykładni prawa, bądź ma swoje źródło w wątpliwościach w zakresie stanu prawnego, jak też naruszenie prawa polegające na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które same w sobie budzą wątpliwości co do ich stosowania. Kolegium podkreśliło, że art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie wskazuje, z jaką datą zmienia się lub uchyla decyzję administracyjną w przypadku zaistnienia wymienionej w przepisie przesłanki. Stąd nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa ze względu na ustalenie odpłatności od dnia 01 kwietnia 2008 r. w oparciu o dochód strony z miesiąca poprzedzającego wszczęcie przedmiotowego postępowania. Pismem z dnia 03 lutego 2009 r. Z. J. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto wskazano, w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych, że za rażące naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania z punktu widzenia ochrony praworządności. Decyzją z dnia [...],marca 2009 r., nr [...],, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...],października 2008 r. Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia [...], stycznia 2009 r., że wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej, dokonana przez organ I instancji nie stanowiła rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, bowiem brak było w przedmiotowej sprawie oczywistej sprzeczności między treścią zastosowanego przepisu a rozstrzygnięciem organu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. J., podtrzymując, swoje stanowisko, że decyzja zmieniająca wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie może wywoływać skutków z mocą wsteczną (ex tunc). Zdaniem skarżącego wydanie kwestionowanej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, które było nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Skarżący podniósł ponadto, że nie można podzielić poglądu organu, iż wzrost świadczenia rentowego wyczerpuje przesłankę określoną w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, która wyraźnie mówi o "zmianie sytuacji dochodowej lub osobistej strony", a nie o zmianie wysokości świadczenia rentowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Istotą prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowania jest kwestia rozważania, czy decyzja wydana przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...], października 2008 r., zmieniająca z urzędu decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...], marca 2004 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Kole Panu Z.J. poprzez ustalenie, od dnia 01 kwietnia 2008 r. nowej kwoty tejże odpłatności, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z treścią art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Decyzję można także zmienić lub uchylić, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12, art. 107 ust. 5 powyższej ustawy. W przedmiotowej sprawie nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, od dnia 01 marca 2008 r. uległ podwyższeniu dochód strony, co wyczerpało przesłanki niezbędne do wzruszenia poprzednich decyzji określających odpłatność skarżącego za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Wbrew podnoszonym w skardze zarzutom, podwyższenie świadczenia rentowego stanowi podwyższenie dochodu, o którym mowa w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie stwierdzona różnica w uzyskiwanym dochodzie przekraczała 10% kwoty kryterium dochodu osoby samotnie gospodarującej, co uzasadniało wydanie przedmiotowej decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 106 ust. 3a powyższej ustawy, który uzależnia możliwość zmiany decyzji od stwierdzenia 10% zwiększenia dochodu osoby uprawnionej. Tym samym, w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił sytuację skarżącego, wskazując, że została spełniona przesłanka z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniająca zmianę decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Odrębną kwestią pozostaje ustalanie terminu, od którego zmienia się wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, które stanowisko popiera tut. skład orzekający, decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jej uostatecznienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 598/07). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 928/08, ustawodawca w redakcji przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posłużył się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja ta wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). W konsekwencji, ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Konstytutywny charakter decyzji wydawanych w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wynika również z samego trybu, w jakim jest ona wydawana. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron może nastąpić na podstawie art. 155 kpa czy art. 161 kpa, poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym. Stąd też również decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej wstecz (ex tunc) z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Podkreślenia wymaga, że również uprzednio obowiązujące przepisy ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 ze zm.) stwierdzający, że właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie, umożliwiał wydanie decyzji konstytutywnej, która orzekała o utracie prawa do pomocy społecznej lub o zmianie wysokości pobieranego dotychczas świadczenia dopiero na przyszłość (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt I SA 2337/03). Mając na względzie powyższe ustalenia wskazać należy, że termin, od którego została zmieniona decyzja w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej ustalono z naruszeniem prawa. Ustalenie przez organ, że sytuacja materialna skarżącego uległa zmianie powinno wywrzeć tylko ten skutek, iż stosownie do unormowań art. 59 ust. 1 oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, organ pomocy społecznej powinien był ustalić odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej na przyszłość, a nie z mocą wsteczną od dnia 01 kwietnia 2008 r. Odnosząc się do podnoszonej przez organ kwestii stwierdzenia, że wadliwe określenie momentu powstania skutków decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, stanowi jedynie naruszenie prawa, które jest efektem rozbieżności w wykładni prawa, bądź ma swoje źródło w wątpliwościach w zakresie stanu prawnego lub też stanowi naruszenie prawa polegające na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które nie uzasadnia stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, Sąd wskazuje, że stanowisko powyższe nie może zostać w poniższej sprawie zaakceptowane. Decyzja ustalająca wysokość odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej jest decyzją, która z samej swojej natury głęboko ingeruję w sferę uprawnień jej adresata. Bezsprzecznym jest bowiem, że konieczność poniesienia opłaty niesie ze sobą skutki w postaci zmiany sytuacji majątkowej skarżącego. Ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasada praworządności oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów, nakazują, aby decyzje, które nakładają obowiązki na ich adresatów, były decyzjami prawidłowymi, wydanymi w oparciu o prawidłowe zastosowanie przepisów ustaw. Stąd wskazanie wstecznego skutku decyzji, która jak wyżej wskazano, stanowi decyzję konstytutywną, ocenione musi zostać jako rażące naruszenie prawa. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja tegoż Kolegium zostały wydane z naruszeniem art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającymi wpływ na wynik sprawy. Decyzje powyższe musiały więc zostać uchylone. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien rozważyć uwagi dotyczące skutku decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 powyższej ustawy, poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2009 r. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga