II SA/Gl 381/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] r. Z. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta M. o przekształcenie w prawo własności przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] m2, położonej w M. przy ul. [...] i wpisanej do KW nr [...] SR w M., z zastosowaniem bonifikaty. Z dołączonych dokumentów wynika, że działka stanowi własność Skarbu Państwa a prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte przez wnioskodawcę aktem notarialnym z dnia [...] r. W § 8 tego aktu rodzaj użytku został określony symbolem [...]. Złożony odpis z Księgi Wieczystej ujawnia, że na podstawie wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] r. wydanego przez Prezydenta Miasta M. i w oparciu o wniosek z dnia [...] r. sprostowano oznaczenie nieruchomości poprzez wpisanie nowego sposobu użytkowania działki jako gruntów zadrzewionych i zakrzewionych ([...]) i drogi ([...]). Organ I instancji ustalił, że działka zarówno w dniu [...] r. jak i aktualnie nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego natomiast zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. z dnia [...] r., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...], znajduje się w strefach oznaczonych symbolami [...] (handel hurtowy i giełdowy, składy, transport, nieuciążliwa produkcja), [...] (kompleksy leśne) i [...] (drogi dojazdowe). W stosunku do działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. W toku postępowania przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w czasie której wnioskodawca podał, że w jego ocenie nieruchomość ma charakter rolny w rozumieniu kodeksu cywilnego, nie jest zabudowana. Pracownicy organu dokonali oględzin działki i ustalili, że jest ona niezabudowana, porośnięta trawą, chaszczami, drzewami samosiejkami i krzakami. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta M. odmówił wnioskodawcy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w prawo własności. Jako podstawę prawną podał przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, osoby fizyczne będące w dacie jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia. Przez nieruchomość rolną rozumie się przy tym nieruchomość rolną w rozumieniu kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Podniósł, że wnioskodawca spełnia przesłanki podmiotowe ustawy, albowiem jest osobą fizyczną i posiadał prawo użytkowania wieczystego w dniu [...] r. W sprawie nie jest natomiast spełniona przesłanka przedmiotowa, albowiem nieruchomość nie mieści się w katalogu rodzaju nieruchomości wskazanym w art. 1 ust. 1 ustawy. Nieruchomość nie jest objęta planem, zgodnie ze Studium nie jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, garaże czy rolę. Również wypis z ewidencji gruntów nie potwierdza aby był to grunt rolny lub przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i garaże. Nie można nieruchomości uznać za nieruchomość rolną w rozumieniu kodeksu cywilnego, nadto ustawa wyklucza przekształcenie nieruchomości przeznaczonych w planach lub decyzją o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Uznano, że o przeznaczeniu gruntu, w sytuacji braku planu i decyzji o warunkach zabudowy decydują zapisy Studium, a ono przewiduje możliwość wykorzystania działki na cele inne niż rolne. Tereny przeznaczone w Studium na cele rolne są oznaczone symbolami [...], które nie odnoszą się do działki wnioskodawcy. Działka przeznaczona jest zatem w Studium na cele inne niż rolne. Dodatkowo organ zanegował możliwość zakwalifikowania działki jako rolnej w rozumieniu k.c. Podał, że dla zdefiniowania nieruchomości rolnej pomocny może być art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266), cytując jego brzmienie. Powołując się na przepis § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) organ wskazał, że do gruntów leśnych oraz zadrzewionych i zakrzewionych należą m.in. grunty oznaczone symbolem [...] lub w przypadku zadrzewień śródpolnych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą symbolem [...] i odpowiednim symbolem użytku gruntowego. Zgodnie z § 57 rozporządzenia grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione to odrębna kategoria w stosunku do użytków rolnych. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca zarzucił, że na okolicznych działkach istnieją i powstają nowe domy, działka powinna zatem być traktowana jako działka budowlana. Nadto kodeks cywilny definiując nieruchomość rolną wskazuje także na potencjalną możliwość wykorzystywania działki na cele rolne. W okolicy funkcjonuje pieczarkarnia, jest więc możliwość zakwalifikowania działki jako rolnej. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko, że wnioskodawca spełnia przesłanki podmiotowe ustawy regulującej przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, nie zostały jednak spełnione przesłanki przedmiotowe dotyczące charakteru działki. Powołując się ogólnie na postanowienia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) uznano, że o przeznaczeniu terenu, w sytuacji braku planu i decyzji o warunkach zabudowy, decydują zapisy Studium. W świetle jego zapisów, działka nie może być uznana za budowlaną i nie ma wpływu na jej charakter sąsiednia zabudowa. Analizując czy działka jest nieruchomością rolną Kolegium powołało się na zapisy art. 461 k.c. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, cytując ich zapisy. Wskazano, że działka jest oznaczona w ewidencji gruntów symbolem [...] oraz dr i zgodnie z § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wchodzi w skład gruntów leśnych oraz zadrzewionych i zakrzewionych, a takie grunty, zgodnie z § 67 rozporządzenia, nie są użytkami rolnymi. Nieruchomość nie może zatem być traktowana jako rolna. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zawnioskował o uchylenie decyzji Kolegium i przyznanie mu prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Podniósł, że działka może być zakwalifikowana zarówno jako budowlana, jak i rolna. Ze względu na sąsiedztwo możliwe jest bowiem uzyskanie pozwolenia na budowę. O rolnym charakterze decydują zaś postanowienia art. 461 kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi wystarczająca jest potencjalna możliwość wykorzystania nieruchomości na cele rolne. Jeśli na działce rosną drzewa i krzewy owocowe, to ma ona rolny charakter. Nadto skarżący zakwestionował dopuszczalność posługiwania się w sprawie definicjami gruntu rolnego zawartymi w innych niż kodeks cywilny ustawach, w tym w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącemu, że do kompetencji sądu administracyjnego nie należy wydawanie rozstrzygnięć w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz kontrola takich rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji, jak stanowi art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tego względu nie mógł być rozpoznawany wniosek skargi o "przyznanie skarżącemu prawa do przekształcenia", w istocie jest to bowiem żądanie wydania przez Sąd orzeczenia w przedmiocie przekształcenia, do czego sądy administracyjne nie posiadają kompetencji. Oceniając merytoryczną poprawność wydanych w sprawie rozstrzygnięć Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one prawo, jakkolwiek nie z powodów podnoszonych w skardze. Podstawą orzekania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności są przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. regulującej tę instytucję prawną. Prawidłowo organy uznały i nie jest to okolicznością sporną, że skarżący spełnia przesłanki podmiotowe art. 1 ust. 1 ustawy, albowiem jest osobą fizyczną i dysponował prawem użytkowania wieczystego w dacie wejścia w życie ustawy, co miało miejsce 13 października 2005 r. Kwestią sporną jest natomiast to, czy nieruchomość skarżącego spełnia kryteria przedmiotowe, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. Stanowisko zaprezentowane w tym zakresie przez organy nie uwzględnia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Stan zagospodarowania nieruchomości i jej przeznaczenie dla potrzeb przekształcenia winny być rozpatrywane na dzień 13 października 2005 r., co znajduje uzasadnienie w art. 1 ust. 1 zdanie 1 ustawy. Bezsporne jest, że wówczas nieruchomość nie była zabudowana. Nie była ona także przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę garażami. O przeznaczeniu nieruchomości pod określonego rodzaju zabudowę decydują albo zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy (tak też wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1676/07). Konkluzja taka znajduje uzasadnienie w postanowieniach art. 4 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd nie podziela stanowiska organów, że o przeznaczeniu terenu, w braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy, decydują zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium jest instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej przez gminę i aktem kierownictwa wewnętrznego (art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy). Studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie wpływa zatem na sytuację prawną podmiotów, nie kształtuje ich praw, w konsekwencji nie rozstrzyga o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania terenu. Wobec powyższego także stanowisko prezentowane przez skarżącego, wskazującego na możliwość zabudowania działki ze względu na jej sąsiedztwo, nie może zostać uznane. Jakkolwiek decyzja ustalająca warunki zabudowy dla nieruchomości nie objętej postanowieniami planu, rozstrzyga o jej dopuszczalnym przeznaczeniu, to potencjalna możliwość jej wydania nie może być w postępowaniu uwzględniona. Jest niewątpliwe, że w dacie wejścia w życie ustawy decyzja taka dla nieruchomości, rozstrzygająca o jej przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową lub garażami, nie była wydana. Brak zatem podstaw do uznania, że przedmiotowa działka spełniała w dacie wejścia w życie ustawy przesłanki związane z charakterem zabudowy lub przeznaczeniem, umożliwiające przekształcenie prawa. Do rozważenia pozostaje zatem przesłanka rolnego charakteru nieruchomości. Powtórnie należy zaznaczyć, że przepis art. 1 ust. 1 zdanie 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...) wyklucza dokonanie takiego przekształcenia wyłącznie w stosunku do tych nieruchomości rolnych, które w planach lub decyzji o warunkach zabudowy, przeznaczone są na inne cele niż rolne. Także i w tym przypadku nie ma podstaw aby podstawą dla ustalenia przeznaczenia gruntu były zapisy Studium przyjętego w gminie. Wobec braku planu i decyzji o warunkach, przeznaczenie przedmiotowej działki nie jest określone w sposób, jakiego wymaga ustawa. Orzekające w sprawie organy stwierdziły, że działka nie ma charakteru rolnego, albowiem grunty zadrzewione i zakrzewione stanowią odmienną kategorię użytków niż użytki rolne w rozumieniu przepisów regulujących ewidencję gruntów i budynków. Stanowisko w tym zakresie nie zostało przez organy wyczerpująco i prawidłowo umotywowane. Przekształceniu w prawo własności podlega także użytkowanie wieczyste nieruchomości, które w dacie wejścia w życie ustawy miały charakter nieruchomości rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego. Przepis art. 461 k.c. definiuje nieruchomość rolną (grunt rolny) poprzez odwołanie się do sposobu faktycznego wykorzystania nieruchomości. Chodzi o grunt rolny (prawidłowo organy administracji wskazały, że kodeks cywilny traktuje terminy "nieruchomość rolna" i "grunt rolny" jako synonimy), który jest lub potencjalnie może być wykorzystywany dla prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Dla oceny możliwości wykorzystania gruntu na cele prowadzenia produkcji rolnej, w sytuacji gdy nie był on faktycznie w ten sposób użytkowany, przydatne są regulacje dotyczące klasyfikowania rodzajów gruntów i regulujące sprawy ochrony gruntów rolnych. W tym zakresie Sąd nie podziela zatem stanowiska skarżącego, że poza przepisami kodeksu cywilnego inne akty prawne, dotyczące gruntów rolnych nie mogą znaleźć w sprawie zastosowania. Określenie gruntu w ewidencji gruntów jako gruntu rolnego stwarza domniemanie (wzruszalne), że grunt nadaje się do prowadzenia produkcji rolnej. Organy oceniając charakter nieruchomości przyjmowały, że działka oznaczona jest w ewidencji symbolem [...]. Symbol taki został ujawniony w księdze wieczystej na wniosek z dnia [...] r. Nie zostało natomiast ustalone, jak był oznaczony grunt w dacie wejścia w życie ustawy, czyli 10 października 2005 r., która jest datą miarodajną dla ustalenia ewentualnego rolniczego charakteru nieruchomości. W dacie przeniesienia na skarżącego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki była ona oznaczona, jak podano w akcie notarialnym, symbolem [...] . Symbol ten, zgodnie § 68 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.) oznacza lasy. Kwestia ta winna być przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zbadana przez organy w pierwszej kolejności, ustalenia te określą bowiem przedmiot analizy prawnej. Poddany przez organy analizie złożony, dwuczłonowy symbol [...] oznacza zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą z podaniem symbolu użytku gruntowego (Ps V - pastwiska trwałe), stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej - § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, istotnie śródpolne skupiska drzew i krzewów stanowią odrębną od użytków rolnych klasę gruntów. Jednocześnie jednak ustawa dnia 2 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) jako grunt rolny kwalifikuje w art. 2 ust. 1 pkt 5 grunty pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi. Jej zastosowanie w sprawie jest uzasadnione zarówno utożsamieniem przez ustawodawcę pojęć "nieruchomość rolna" i "grunt rolny", jak i szczególnym zakresem regulacji. Nie można zatem postawić znaku równości między gruntem rolnym a użytkiem rolnym, te pierwsze są bowiem kategorią szerszą i obejmują także innego rodzaju użytki niż rolne, w tym np. drogi dojazdowe do gruntów rolnych oraz grunty pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi. Organy obu instancji, jakkolwiek cytowały w uzasadnieniach swych decyzji art. 2 ustawy o ochronie gruntów (...), w żadnej mierze nie odniosły się do skutków, jakie wynikają z jego ust. 2 pkt 5. W ocenie Sądu, w przypadku gruntu oznaczonego symbolem [...] odmowa zaliczenia go do klasy nieruchomości rolnych w rozumieniu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego (...) winna łączyć się z przedstawieniem argumentów przemawiających za tym, że w dacie wejścia w życie ustawy działka nie pozostawała i nie mogła pozostawać w funkcjonalnym związku z prowadzeniem, choćby potencjalnym, działalności wytwórczej w rolnictwie. Zadrzewienia i zakrzewienia na terenach pastwisk trwałych winny być zaliczone do gruntów związanych z produkcją rolniczą jeśli istotnie położone były na terenach wykorzystywanych (lub nadających się do wykorzystania) jako pastwiska trwałe. Mając na uwadze powyższe argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 oraz 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.