II SA/Gl 302/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi G. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. G. C. zwrócił się do Prezydenta Miasta J. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] oraz o udzielenie bonifikaty 50 % z uwagi na to, że nieruchomość figuruje w rejestrze zabytków. Do wniosku dołączył akt notarialny Nr [...] oraz kserokopię uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości z dnia [...] r. postanawiającej przekształcić prawo użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności działki. Uchwała została przyjęta jednogłośnie przez G. C. (udział: 10,4%), K. K. (udział: 11,1%) i Gminę J. (udział: 78,5%). W tej części akt widnieje nadto odpis z księgi wieczystej Nr [...] potwierdzającej udziały użytkowników wieczystych. W dniu [...] r. wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki złożył także K. K., a w dniu [...] r. swój wniosek ponowił G. C. (którego zażalenie na bezczynność organu zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznane za nieuzasadnione). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J., wskazując, iż działa na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zawiesił prowadzone z wniosków G. C. i K. K. postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu [...] r. Gmina Miasta J. wszczęła postępowanie sądowe dotyczące m.in. zmiany wysokości udziałów w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obr. [...] m. J. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z uwagi na fakt, iż kwestia wielkości udziałów w prawie użytkowania wieczystego ma znaczenie dla ustalenia w decyzji wysokości opłaty z tytułu przekształcenia, jest ona zagadnieniem wstępnym. W zażaleniu na wydane przez organ I instancji postanowienie G. C. zakwestionował prawidłowość uznania kwestii udziałów za zagadnienie wstępne w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu. Wskazał bowiem, przytaczając stosowne orzeczenie NSA, że zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to taka okoliczność, bez rozstrzygnięcia której nie jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. Pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy administracyjnej musi istnieć ścisła zależność. Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było. Natomiast w razie kwestionowania prawomocnego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne w rozpoznawanej sprawie nie może być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie wyklucza to możliwości późniejszego wzruszenia w stosownym trybie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdy również w odpowiednim trybie zostanie zmienione wcześniejsze rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne W wyniku rozpoznania złożonego przez G. C. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji, uznając zawieszenie postępowania za prawidłowe stwierdził, że skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego 104/1000 części nieruchomości położonej w J., składającej się z działki nr [...] aktem notarialnym z dnia [...] r. repert. A nr [...] wraz z odrębną własnością lokalu i udziałem 104/1000 części w częściach wspólnych budynku, który nie pozostaje do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali. Oddając skarżącemu w użytkowanie wieczyste wyżej określony udział w nieruchomości wspólnej pominięto fakt, że na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] znajduje się jeszcze jeden budynek przy ul. [...]. Określając wysokość udziałów w nieruchomości wspólnej wzięto pod uwagę powierzchnię lokali znajdujących się jedynie w trzech budynkach, czyli przy ul. [...],[...] i [...] pomijając powierzchnię lokali w budynku przy ul. [...], który również znajduje się na działce oznaczonej numerem [...]. Udziały określono zatem niezgodnie z treścią art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z roku 2000 Nr 80, poz. 903 z późn. zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli nieruchomość, z której wyodrębnia się własność lokali, stanowi grunt zabudowany kilkoma budynkami, udział właściciela lokalu wyodrębnionego z nieruchomości wspólnej odpowiada stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych do łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi. Rozważenia zatem, jak wskazało Kolegium, wymaga kwestia, czy rozpatrzenie sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, które zostało błędnie ustalone i wszczęcie postępowania sądowego w celu sprostowania wadliwie określonych udziałów w prawie użytkowania wieczystego przysługującego skarżącemu stanowi zagadnienie wstępne warunkujące rozpatrzenie sprawy przekształcenia tego prawa w prawo własności. Kolegium zauważyło w tej mierze, że w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ I instancji ustala wysokość opłaty z tytułu przekształcenia tego prawa. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej, która posiada rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ponadto, koszty zarządu nieruchomością wspólną są również uzależnione od udziałów w nieruchomości wspólnej, bowiem odpowiadają wielkości udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości. Decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydana na podstawie wadliwie ustalonych udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości jak i w częściach wspólnych budynku byłaby obarczona nie tylko wadliwością już w chwili jej wydania ale ponadto wywołałaby skutki przedstawione wyżej. Prawidłowe zatem ustalenie spornych udziałów, w świetle powyższych rozważań, stanowi zagadnienie wstępne, bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia sądu o sprostowaniu błędnie określonych udziałów w prawie użytkowania wieczystego, którego przekształcenia w prawo własności użytkownik wieczysty się domaga. Pismem z dnia [...] r. G. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i domagając się jego uchylenia, a także uchylenia poprzedzającego zaskarżone postanowienie postanowienia Prezydenta Miasta J. W uzasadnieniu wskazał, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, iż wysokość udziałów w prawie wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej członków wspólnoty mieszkaniowej położonej w J. przy ul. [...] oraz ul. [...] wynika z prawomocnych wpisów w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J., nr KW [...]. Wpisy powyższe objęte są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i na dzień dzisiejszy nie zostały wzruszone. Bezspornym jest zatem, iż kwestia wysokości udziałów w prawie wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości jest prawomocnie przesądzona na podstawie wpisu do księgi wieczystej, a zatem nie może ona stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na popracie swego twierdzenia skarżący przytoczył wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2004 roku, sygn. akt: I SA 1102/02 (LEX nr 148907), zgodnie z którym nawet, gdyby przedmiotowe wpisy w księdze wieczystej zostały na odpowiedniej drodze sądowej zakwestionowane, nie można by mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego, albowiem: " Uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wpis ten należy potraktować jako prawomocne rozstrzygnięcie, które w postępowaniu o uwłaszczenie państwowej osoby prawnej jest jednym z dowodów, na podstawie których stwierdza się, czy danej osobie prawnej przysługiwało prawo zarządu nieruchomością, którą ma być uwłaszczona.". Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia organu I instancji wykazało, że dotknięte są one uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyliczone wyżej sytuacje stanowią przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. W przypadkach tych zatem postanowienie o zawieszeniu nie jest podejmowane w drodze uznania administracyjnego lecz organ, w razie zajścia którejś z wskazanych przesłanek, zobowiązany jest prowadzone przez siebie postępowania zawiesić. Jednocześnie niedopuszczalnym jest zawieszenie na podstawie art. 97 prowadzonego postępowania w przypadku gdy żadna z wymienionych w przepisie tym przesłanek nie zaistniała. W odniesieniu do § 1 pkt 4 przywołanego artykułu, który to przepis wskazał organ I instancji zawieszając postępowanie w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, podkreślenia wymaga, że w myśl utrwalonych w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów (orzecznictwo to trafnie skarżący przywołał w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjnej i w skardze) zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozpoznanie warunkuje merytoryczne rozpoznanie sprawy to jedynie zagadnienie prawne, nie zaś faktyczne. Musi to być nadto zagadnienie otwarte, tzn. takie, które nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W konsekwencji obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie bowiem gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenia postępowania. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia prejudycjalnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają też wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Organ nie może tym samym, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. W konsekwencji samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. Dopóki bowiem ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 ale również art. 16 § 1 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, iż z akt sprawy nie wynika czego w istocie dotyczy postępowanie, które zostało przez orzekające w sprawie organy uznane za rozstrzygające zagadnienie wstępne. Zauważyć bowiem należy, iż osnowa postanowienia wydanego przez organ I instancji w ogóle nie określa z jakiego powodu i do kiedy postępowanie zostaje zawieszone, okoliczności te nie wynikają też z uzasadnienia. Organ I instancji enigmatycznie wskazał jedynie, iż prowadzone jest postępowanie w kwestii cyt. "m.in. zmiany wysokości udziałów w nieruchomości", bez jednoznacznego przytoczenia przedmiotu postępowania, wskazania przed jakim sądem sprawa się toczy, ani jaka jest jej sygnatura. W konsekwencji postanowienie pierwszoinstancyjne w żadnej mierze nie wykazuje zaistnienia przesłanki uprawniającej i obligującej organ do zawieszenia, po myśli art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie kserokopia kierowanego do Sądu Rejonowego w J. wniosku o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd jednak nie wiadomo czy to właśnie to postępowanie stało się przyczyną zawieszenia postępowania (notabene wedle udzielonej w trakcie rozprawy przed tut. Sądem przez pełnomocnika skarżącego informacji wspomniane postępowanie przed sądem powszechnym zostało zawieszone). Nawet zresztą gdyby przed sądem powszechnym istotnie toczyło się takie postępowanie to i tak przyznać należałoby rację skarżącemu, iż kwestia ponownego ustalenia udziałów, choć niewątpliwie wpływająca na uprawnienia i obowiązki związane z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do prowadzonego postępowania administracyjnego. W chwili obecnej udziały uwidocznione są bowiem w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości, korzystającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Z akt sprawy nie wynika by wpisy owe zostały w jakimkolwiek trybie zakwestionowane, a w konsekwencji do czasu ich zmiany organ nie może uchylać się od merytorycznego, opartego na danych wynikających z treści ksiąg wieczystych i pozostających w obrocie prawnym ostatecznych rozstrzygnięć, rozpoznania sprawy. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, postanowienie organu I instancji uznać należy za naruszające procedurę administracyjną (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), a wady te powodowały, iż organ drugoinstancyjny winien był wydać uwzględniające fakt ten rozstrzygnięcie. W postępowaniu drugoinstancyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie dostrzegło jednak wskazanych wyżej uchybień i utrzymało zaskarżone doń postanowienie w mocy. Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa dotknięte jest także stanowiące przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie postanowienie drugoinstancyjne. W efekcie obydwa postanowienia musiały zostać przez Sąd wyeliminowane z obrotu prawnego, a wskazania co do dalszego postępowania płyną wprost z powyższych wywodów. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także § 18 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).