II SA/Po 255/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Ł. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia (...) listopada 2008r. nr (...) II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga Wnioskiem z dnia (...) października 2008 r. Ł. J., zamieszkała w O., zwróciła się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z wnioskiem o zasiłek celowy w wysokości 1.000 zł w związku z suszą w 2008 r. Wnioskodawczyni oświadczyła, że jest rolnikiem, posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 29,80 ha użytków rolnych, w tym upraw rolnych o powierzchni 23,00 ha. Szkody spowodowane przez suszę zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. z 2007 r. Nr 77 poz. 514 ze zm.) i wyniosły średnio powyżej 30% w gospodarstwie rolnym. Decyzją z dnia (...) listopada 2008 r., nr (...), Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. odmówił przyznania zasiłku celowego w związku z suszą z 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że średnia wysokość szkód poczynionych w gospodarstwie rolnym, wyniosła, zgodnie z protokołem oszacowania szkód sporządzonym przez komisję, 28,95%. Tym samym nie spełniono warunku uzasadniający przyznanie wnioskowanego zasiłku. Do wyliczenia średniej wielkości szkody przyjęto powierzchnię wszystkich użytków rolnych wnioskodawczyni, tj. 29,15 ha. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w dniu (...) listopada 2008 r. Ł. J. podnosząc, że spełniła wszystkie wymogi uzasadniające przyznanie jej zasiłku celowego. Wskazując na treść § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 173, poz. 1070), stwierdzającego, że możliwość przyznania zasiłku celowego dla gospodarstw dotkniętych suszą uzależnione jest od stwierdzenia szkody w uprawach rolnych wynoszącej średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisowo podatku rolnym, skarżąca wskazała, że szkoda w jej gospodarstwie rolnym wyniosła 38,65%. W jej ocenie do wyliczenia wysokości szkód należy przyjąć powierzchnię jej gospodarstwa w hektarach przeliczeniowych, która wynosi wówczas 21,8362 ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r., nr (...), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynikało, że średnia wielkość szkód w gospodarstwie rolnym nie przekroczyła 30%. Podkreślono, że organ I instancji prawidłowo wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r., przy określeniu szkód w uprawach rolnych należy występujące szkody przeliczyć w odniesieniu do powierzchni wszystkich upraw w gospodarstwie rolnym, a nie w odniesieniu jedynie do powierzchni upraw rolnych, na których szkody wystąpiły, czy jak wskazywała skarżąca w odniesieniu do powierzchni hektarów przeliczeniowych. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Ł. J. podtrzymując, że straty w jej gospodarstwie wyniosły średnio 38,65%. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podkreślono, że przy wyliczeniu wysokości szkody przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, kluczowe znaczenie ma ustalenie łącznej powierzchni upraw rolnych prowadzonych przez skarżącą i procentowe obliczenie wysokości strat poniesionych w konkretnych uprawach spowodowanych suszą, a następnie wzajemne odniesienie się do obu wielkości. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 173, poz. 1070) pomoc udzielana jest rodzinie rolniczej jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie, 2) szkody spowodowane przez suszę lub huragan zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, 3) szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisowo podatku rolnym. Tym samym udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia wskazanych powyżej warunków. Ustalenie średniej wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym jest dokonywane na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dla oceny zasadności przyznania zasiłku celowego bez znaczenia jest fakt, czy klęską objęta została całość tego gospodarstwa, czy tylko jego część. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia powyższej sprawy ma interpretacja regulacji zawartej w sformułowaniu "szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym", do którego odnosi się przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 września 2008 r. Prawodawca posłużył się w tym zakresie regulacją analogiczną jak w nieobowiązującym już rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczególnych warunków realizacji programu dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, wydanym na podstawie tego samego upoważnienia ustawowego. Stąd też aktualność zachowuje ukształtowane w czasie obowiązywania tego aktu wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące na niejednoznaczność regulacji dotyczącej określenia wysokości szkody. Uwagi te zachowują swoją aktualność także na gruncie regulacji obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. Zdaniem Sądu redakcja § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. wskazuje, iż średnio powyżej trzydziestoprocentowe szkody, o których mowa w powyższym punkcie rozporządzenia, odnoszą się do powierzchni tych uprawach rolnych, w których szkody wystąpiły, nie zaś do wszystkich użytków rolnych, czy też areału całego gospodarstwa rolnego. Wprawdzie brzmienie przepisu § 2 pkt 3 omawianego rozporządzenia, na co wskazano już wcześniej, nie jest jednoznaczne, nie określa bowiem w stosunku do jakiej powierzchni powinna być obliczana skala średnich szkód w uprawach, to jednak rozwiązania należy szukać w przepisie § 4 ust. 2 powyższego rozporządzenia. Z brzmienia tego przepisu można wnioskować, że podstawą do obliczenia średniej szkody powinny być dane zawarte w protokole z oszacowania szkód sporządzonym przez komisję powołaną na podstawie odrębnych przepisów. Wobec powyższych wskazań dane przyjmowane do ustalenia średniej wysokości szkód w uprawach powinny być zaczerpnięte z takiego protokołu i odnoszone do areału dotkniętego szkodą, objętego oszacowaniem. Organ ustalając istnienie przesłanek do wypłaty świadczenia z tytułu powstania szkody spowodowanej przez suszę albo huragan zobowiązany jest zatem kierować się wyłącznie danymi o powierzchni tych upraw rolnych, na których poniesiono szkody oszacowane przez komisję. Do ustalenia średniej wysokości szkody nie można natomiast przyjąć powierzchni tych użytków rolnych, na których komisja nie dokonała wyszacowania. Podobna sytuacja wystąpi w przypadku stwierdzenia dotknięcia klęską tylko części upraw w gospodarstwie. Zsumowanie powierzchni wszystkich nieruchomości znajdujących się w posiadaniu rolnika jest niezbędne na potrzeby tego postępowania jedynie dla ustalenia, czy prowadzi on gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy o podatku rolnym, tj. czy jest właścicielem lub posiadaczem gruntów o powierzchni ponad 1 hektara przeliczeniowego. Odrębną kwestią jest natomiast ustalenie średniej wielkości szkód w uprawach rolnych spowodowanych przez suszę. Stąd też określając średnią wysokość szkód poniesionych przez rolnika, organ powinien odnieść dane zawarte w protokole komisji do obszaru tych upraw, na których szkody wystąpiły i zostały stwierdzone faktycznie w protokole. Przeciwna interpretacja przepisu § 2 pkt 3 rozporządzenia sprzeciwiałaby się istocie świadczenia oraz dyspozycji przepisu art. 7 i art. 77 oraz art. 80 ustawy z dni 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) Zgodnie z cytowanymi przepisami organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wynika jednoznacznie, iż organy obliczając średnią wysokość szkód poniesionych w uprawach w gospodarstwie skarżącej odniosły się do powierzchni wszystkich należących do niej użytków rolnych. Tymczasem z szacunku komisji powołanej przez Wojewodę, stanowiącego źródło dowodowe w tym zakresie, wynika jedynie fakt dotknięcia klęską wyłącznie określonej część gruntów należących do skarżącej i wyłącznie co do tej części komisja oszacowała szkody. Stąd odniesienie powierzchni, na której wystąpiły skutki suszy, do całkowitej powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie, uznać należało za naruszające § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r., a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem art. 7 oraz 77 kpa, a więc z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia skutkować musiały uchyleniem obu decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien dokonać prawidłowego wyliczenia wysokości szkód odnosząc szkody w uprawach rolnych do wielkości upraw dotkniętych szkodą i podlegających oszacowaniu, nie zaś do powierzchni użytków rolnych czy też powierzchni całego gospodarstwa rolnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M. dnia (...) października 2008 r. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga BR