III SA/Po 171/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi M.B. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych o d d a l a s k a r g ę /-/ M. Kosewska /-/ T.M. Geremek /-/ B. Koś W dniu 14 maja 2007r. M.B. zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35 poz. 217 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44 poz. 262) złożył wniosek o przyznanie płatności na 2007 rok, do gruntów rolnych: - jednolitej płatności obszarowej, - płatności uzupełniającej do powierzchni: grupy upraw podstawowych, roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce), uprawy chmielu, - płatności do upraw roślin energetycznych. We wniosku producent rolny zadeklarował do płatności działki ewidencyjne nr: [...] położone w województwie wielkopolskim, powiat ostrowski, gmina P., obręb J. P., załączył również załączniki graficzne. Wniosek został zweryfikowany pod względem kompletności i zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz przeprowadzono kontrolę administracyjną, która ujawniła błędy we wniosku. Producent został wezwany przez organ I instancji do złożenia wyjaśnień w sprawie. W dniu 14 września 2007r. do organu wpłynął odpis aktu zgonu M.B. wystawiony dnia [...]. W dniu 30 kwietnia 2008r. do organu wpłynął wniosek M.B. o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika z szeregiem dokumentacji, m.in. postanowieniem Sądu Rejonowego o stwierdzeniu nabycia spadku i oświadczenie S.B., że zrzeka się dopłat bezpośrednich na rzecz M.B. Decyzją z dnia 16 lipca 2008r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję odmawiającą przyznania płatności do ww. gruntów rolnych na rok 2007. Następnie Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na skutek złożonego przez M.B. odwołania decyzją z dnia 7 stycznia 2009r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, która ma zastosowanie w niniejszej sprawie, do dnia 15 marca 2008r. w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności, uprawniony spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Termin ten jest terminem materialnoprawnym i podlega przywróceniu jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające ten termin. Odwołująca się poinformowała organy administracji o fakcie śmierci brata już po upływie ww. terminu i to dopiero na wezwanie z 8 września 2007r. Na zakończenie uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest organem ustawodawczym, nie stanowi prawa, lecz jedynie czuwa nad prawidłowością przestrzegania obowiązujących przepisów. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła M.B. zarzucając naruszenie art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, poprzez uznanie, że spadkodawczyni wnioskodawcy złożyła wniosek o wstąpienie do postępowania po terminie i co skutkowało jego umorzeniem. W piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2009r. pełnomocnik skarżącej zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik wywodzi, że skarżąca poinformowała niezwłocznie organ o zaistniałym zdarzeniu, ponadto organ wiedział o tym fakcie z toku prowadzonych czynności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga okazała się nieuzasadniona. Na wstępie zaznaczyć należy, że niniejsze postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem w dniu 14 maja 2007 r. o przyznanie płatności na rok 2007. Zastosowanie w sprawie znajdują zatem przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35, poz. 217, ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji, wprowadzonej ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 44, poz. 262), albowiem stosownie do art. 4 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy (ustawa ta weszła w życie z dniem 15 marca 2008 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Wnioskodawca zmarł w dniu 25 czerwca 2007 r., a do dnia 15 marca 2008 r. nie została wydana w sprawie decyzja ostateczna. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (w brzmieniu sprzed nowelizacji) określający tryb, treść wniosku oraz warunki jakie powinien spełnić spadkobierca aby otrzymać pomoc, o którą wystąpił wnioskodawca. W myśl powołanego przepisu, w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła po złożeniu wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności, płatności te przysługiwały spadkobiercy, który wstąpił do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Do wniosku tego spadkobierca obowiązany był dołączyć prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, a gdy postępowanie takowe nie zostało jeszcze zakończone - zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku lub inne dokumenty o tożsamej treści, wymienione w art. 22 ust. 4 pkt 2 lit. b tejże ustawy. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w przypadku śmierci rolnika nie złożenie wniosku przez spadkobierczynię w terminie określonym w art. 22 ust. 2 ustawy, czyli w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku, wywołuje skutek w postaci odmowy przyznania płatności, o którą ubiegał się wnioskodawca. Problem ten wymaga rozważenia w kontekście ustalenia charakteru prawnego powyższego terminu. Termin w stosunkach administracyjnoprawnych ma istotne znaczenie prawne i wprowadzany jest do konstrukcji instytucji prawnej zarówno przez przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego. O charakterze terminu decyduje jego funkcja w obrocie prawnym. Nauka prawa rozróżnia terminy materialne i terminy procesowe. Okresy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotów w ramach administracyjnoprawnych stosunków materialnych, stanowią terminy materialne. Określają one i zarazem stabilizują sytuację prawną podmiotów, których pozycja zostaje określona przede wszystkim wprost na podstawie przepisów prawa i związanych z tym zdarzeń, dla których czas odgrywa zasadniczą rolę. Terminy prawa materialnego są, co do zasady, nieprzywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego. W ocenie Sądu, termin dwumiesięczny od otwarcia spadku do złożenia przez spadkobiercę wniosku o wstąpieniu do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, określony w przepisie art. 22 ust. 2 ustawy jest terminem prawa materialnego. Za tym stanowiskiem przemawia umieszczenie powyższej regulacji w akcie prawa materialnego jakim jest ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak również okoliczność, iż zachowanie terminu powoduje powstanie stosunku materialno prawnego, polegającego na tym, że spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, co oznacza możliwość skutecznego nabycia uprawnień do płatności obszarowych. Brak zachowania terminu wyłącza powstanie takiego stosunku materialnoprawnego i w konsekwencji powoduje odmowę przyznania uprawnienia, objętego pierwotnym wnioskiem. Termin z przepisu art. 22 omawianej ustawy jest zatem terminem prawa materialnego i w tej sytuacji nie mogą się do tego terminu odnosić zasady, dotyczące przywracania terminu na warunkach i w trybie określonym w przepisach art. 58 i art. 59 Kpa, do którego stosowania w sprawach indywidualnych odsyła wprost art. 3 ust. 1 omawianej ustawy. (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2009r., sygn.akt II SA/Łd 706/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 marca 2009r., sygn.akt I SA/Bk 499/08 niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przedmiotowej sprawie, otwarcie spadku nastąpiło w dniu 25 czerwca 2007r. Termin do złożenia przedmiotowego wniosku upłynął w dniu 25 sierpnia 2007 r. Tymczasem, skarżąca poinformowała organy administracji o fakcie śmierci brata już po upływie ww. terminu i to dopiero na wezwanie z 8 września 2007r. Ponadto sam fakt poinformowania trudno także traktować jak złożenie wniosku. Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez pełnomocnika okoliczności, jakoby skarżąca w toku postępowania nie uzyskał w organie I instancji informacji, na temat przysługujących jej uprawnień, związanych ze śmiercią beneficjenta pomocy unijnej, podnieść należy w szczególności, iż okoliczności te nie zostały przezeń poparte żadnymi dowodowymi. Po wtóre wszakże: nawet przy założeniu, że zdarzenie takie istotnie miało miejsce, pozostaje ono bez wpływu na ocenę uprawnień wnioskodawcy w niniejszej sprawie, wskazując co najwyżej na wadliwą organizację pracy urzędu administracji publicznej. Termin do złożenia wniosku jest bowiem, jak wspomniano, nieprzywracalny, kwestia zatem braku winy w jego uchybieniu przez skarżącą nie podlegała badaniu. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 Kpa), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie; zawiera oba podstawowe jego elementy, a mianowicie uzasadnienie prawne, które wskazuje przepisy mające zastosowaniowe w danej sprawie oraz uzasadnienie faktyczne zawierające wskazanie faktów, na których organ nadzoru się oparł. . Wobec tego zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. M. Kosewska /-/ T.M. Geremek /-/ B. Koś za nieobecnego sędziego /-/ T.M. Geremek