II SA/Ke 335/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu we wznowionym postępowaniu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 335/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 146 § 2 i 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa stwierdził, że decyzja tego organu z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie stanowiska stacji tankowania pojazdów zlokalizowanego na terenie działki oznaczonej nr [...] w S., wydana została z naruszeniem prawa i nie uchylił tej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniesione przez Z.C., R.N. i M.P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-szej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że w dniu 9 października 2007r. do INB wpłynął wniosek S. i E. małż. B., o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowiska stacji tankowania pojazdów na działce nr [...] w S. w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2007r. nr 99, poz. 665), zwanej dalej ustawą o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Ze złożonej przez wnioskodawców inwentaryzacji wynika, że stacja składa się ze stanowiska dystrybucji paliwa gazowego, stanowiska dystrybucji paliw płynnych, budynku obsługi wraz z zapleczem i zbiornika na ścieki sanitarne. Stanowisko będące przedmiotem wniosku, składające się ze zbiornika dwukomorowego, zadaszenia oraz dwóch dystrybutorów, zostało wybudowane w 1998r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dacie budowy lokalizacja stacji była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. W toku postępowania INB postanowieniem z dnia [...] nałożył na wnioskodawców obowiązek usunięcia naruszeń przepisów poprzez wykonanie zaleceń wynikających ze złożonej przez nich ekspertyzy technicznej. Po złożeniu przez wnioskodawców oświadczenia o wykonaniu obowiązków oraz oświadczenia o braku sprzeciwu i uwag odnośnie użytkowania obiektu ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane, organ I-szej instancji –po przeprowadzeniu kontroli na miejscu – decyzją z dnia [], podjętą na podstawie art. 3 ust.1, 2, 3 i 4 ustawy o zmianie ustawy –Prawo budowlane, udzielił E. i S. B. pozwolenia na użytkowanie stanowiska tankowania pojazdów zgodnie z ich wnioskiem. Organ II instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] organ I-szej instancji wznowił postępowanie w niniejszej sprawie wskutek wniosku złożonego przez Z. C., a następnie wydał przytoczoną na wstępie decyzję z dnia [...]. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja organu I-szej instancji jest przedwczesna i podlega uchyleniu celem przeprowadzenia ponownego postępowania w znacznej części. Organ potwierdził na wstępie zasadność wznowienia postępowania w niniejszej sprawie podnosząc, że należąca do małżonków B. działka nr [...], na której zlokalizowana jest stacja tankowania pojazdów, sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] stanowiącą współwłasność odwołujących się, oznaczoną jako droga. Osobom tym przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 kpa, a skoro nie brali oni udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...], to postępowanie w tej sprawie podlegało wznowieniu. Organ podniósł jednocześnie, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że inwestorzy nie dopełnili obowiązku wynikającego z obowiązującego wówczas przepisu art. 76 ust.4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r., nr 25, poz. 150 ze zm.), ponieważ nie zawiadomili właściwego w tej sprawie organu ds. ochrony środowiska tj. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o planowanym terminie: 1. oddania do użytkowania nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji, 2. zakończenia rozruchu instalacji, jeżeli jest on przewidywany. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązujący wówczas przepis art. 76 ust.4 ustawy Prawo ochrony środowiska nakładał na inwestorów obowiązek takiego zgłoszenia, celem zajęcia przez ten organ stanowiska na temat możliwości użytkowania obiektu mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, jakim jest niewątpliwie przedmiotowy obiekt. Brak jest jednakże jakichkolwiek ustaleń organu I-szej instancji w tym zakresie. Tym samym wątpliwość organu odwoławczego budzi złożone przez wnioskodawców oświadczenie o braku sprzeciwu i uwag odnośnie przystąpienia do użytkowania stanowiska ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane, tj. Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej. W trakcie postępowania interwencyjnego wykazano, że tylko Państwowy Inspektor Sanitarny nie zajął w tej sprawie stanowiska, brak jest natomiast jakichkolwiek ustaleń organu odnośnie Komendanta Straży Pożarnej. Dlatego przed wydaniem decyzji organ I-szej instancji mając na uwadze treść art. 77 § 1 kpa winien zbadać tę kwestię i wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestorzy zawiadomili organy wskazane w art. 56 ust.1 Prawa budowlanego oraz, że nie wniosły one sprzeciwu w sprawie możliwości użytkowania obiektu będącego przedmiotem wniosku, jak również jakie jest w tej sprawie stanowisko organu właściwego ds. ochrony środowiska. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. B. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem zajętym w sprawie przez organ II-giej instancji. Przepis art. 56 ust.2 Prawa budowlanego dopuścił bowiem "milczącą zgodę" organów wymienionych w ustępie 1 tego artykułu – brak stanowiska w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia oznacza brak sprzeciwu lub uwag. Skarżący zwrócił też uwagę na art. 57 ust.3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obowiązek przedstawienia oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ciąży na inwestorze. W świetle tego przepisu zarzut postawiony organowi I-szej instancji, że nie wykazał w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, iż inwestor zawiadomił organy wskazane w art. 56 ust.1, nie znajduje uzasadnienia. Organy te zajmują stanowisko wyłącznie w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym, a wykroczenie poza wspomniany zakres jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać z urzędu, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy, bądź czy nie zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 156 kpa, powodując konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. W tym ostatnim przypadku sąd może orzec na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 p.p.s.a). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w decyzjach organów obu instancji przesłanki nieważnościowej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czego skutkiem musiało być zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Na wstępie należy jednak podkreślić, że postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją INB z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie stanowiska stacji tankowania pojazdów, prawidłowo wznowione zostało w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa (na wniosek Z. C.), gdyż nie brały w nim udziału osoby, którym przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 kpa. Bezspornym jest, że działka nr [...], na której zlokalizowana jest stacja tankowania pojazdów, w tym wybudowane samowolnie stanowisko paliw płynnych, przylega bezpośrednio do działki [...] nie stanowiącej własności inwestorów, przez którą przebiega jedyny dojazd ze stacji do drogi publicznej. Tym samym funkcjonowanie i użytkowanie całej stacji nie jest możliwe bez korzystania z działki nr [...] będącej współwłasnością Z. i E. małż. C., R. i A. małż. N. oraz M. i B. małż. P. Z akt sprawy wynika ponadto, że dojazd ze stacji tankowania do drogi odbywa się także przez działkę oznaczoną nr [...] należącą do PKP. Jest oczywistym, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego tych osób jako właścicieli nieruchomości, przez które przebiega faktycznie dojazd do stacji. Słusznie przy tym organy przyjęły, że w sprawie nie ma zastosowania art. 59 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn.Dz.U.06.156.1118 ze zm.), ograniczający krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora. Przepis art. 3 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane, na podstawie którego złożony został wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, był bowiem samodzielnym przepisem prawa materialnego i tryb określony w art. 55 i nast. ustawy Prawo budowlane nie miał do niego zastosowania. Ustawodawca wskazał wyraźnie tylko jedno odesłanie do przepisów ustawy – Prawo budowlane; dotyczy ono art. 57 ust.3 (art. 3 ust.3 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane). Skoro zatem strona złożyła do właściwego organu podanie o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ I-szej instancji nie mógł takiemu żądaniu odmówić. Stosownie do treści art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. W prawidłowo ustalonym i nie kwestionowanym stanie faktycznym sprawy, rozstrzygnięcie to dotyczyć musi rozpoznania wniosku z dnia 9 października 2007r., złożonego przez E. i S. małż. B. na podstawie art. 3 ust.1 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1 (to jest ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane). Wyjaśnienia przy tym wymaga, że przepisy art. 48-49b ustawy Prawo budowlane przewidują postępowanie legalizacyjne w stosunku do obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, czyli bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Uregulowania zawarte w dalszych ustępach art. 3 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane (ust.2-5), przewidywały tryb postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a także konkretne obowiązki ciążące na inwestorze oraz wymogi, jakie spełniać musiał samowolnie wybudowany przez niego obiekt budowlany, aby organ mógł wydać decyzję uwzględniającą jego wniosek. Jak widać zatem, art. 3 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane stanowił szczególny i niezależny od przepisów Prawa budowlanego przepis prawa materialnego (z niezbędnymi elementami proceduralnymi) dotyczący legalizacji samowoli budowlanej w stosunku do obiektów wybudowanych w określonym przedziale czasowym i przy spełnieniu skonkretyzowanych przez ustawodawcę warunków. Jego zastosowanie było jednak także czasowe, o czym świadczy użyty w art. 3 ust.1 zwrot, że przepisów art. 48-49b Prawa budowlanego "nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r." Takie sformułowanie wskazuje w sposób wyraźny na wolę prawodawcy, który chciał ograniczyć w czasie możliwość zastosowania dobrodziejstwa wynikającego ze znacznie łagodniejszych norm zawartych w art. 3, w stosunku do "zwykłego" postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 48-49b Prawa budowlanego. Innymi słowy, przytoczony wyżej zwrot "nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r." oznacza, że przepis art. 3 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane wygasł po dniu 1 stycznia 2008r. i od tej daty nie ma możliwości zastosowania go w postępowaniu administracyjnym, a tym samym wydania na jego podstawie decyzji orzekającej co do pozwolenia na użytkowanie. Dotyczy to także postępowania prowadzonego wskutek wznowienia w oparciu o jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Ponieważ wskutek wznowienia postępowanie administracyjne toczy się w danej sprawie, tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej ze sprawą administracyjną rozstrzygniętą decyzją ostateczną podlegającą wznowieniu, przy orzekaniu co do istoty sprawy organ - wedle zasady praworządności - jest związany przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania. Odstępstwo od tej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc ex tunc (por.Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. B.Adamiak, J.Borkowski, 7 wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str.673, a także wyrok NSA z 28 czerwca 1984r., I SA 86/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 59). Ponieważ wyjątek, o którym mowa wyżej nie ma miejsca w stanie faktycznym sprawy, skutkiem zastosowania przez organy obu instancji przepisu prawa materialnego nie obowiązującego w dacie orzekania, jest zaistnienie przesłanki o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Taka ocena dotyczy zarówno decyzji organu I-szej instancji z dnia [...], jak i zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]. Wprawdzie decyzja organu odwoławczego ma charakter kasacyjny i wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, będącego przepisem prawa procesowego, to jednak materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostał art. 3 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane, tak jak w przypadku decyzji organu I-szej instancji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I-szej instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko i pamiętając, że postępowanie toczy się w trybie wznowienia postępowania.