I OSK 561/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1013/09 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie wywłaszczenia części nieruchomości położonej w Gdyni oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1013/09, oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 1964 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości o pow. 2845 m2 z nieruchomości o powierzchni całkowitej 24 857 m2, położonej w Gdyni, oznaczonej jako parcele nr [...],[...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Gdyni Kw nr [...] stanowiącej własność A. K. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. po rozpatrzeniu wniosku M. K., I. K. i W. K. (spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości) stwierdził, że decyzja Prezydium WRN w Gdańsku z dnia [...] marca 1964 r. została wydana z naruszeniem prawa. Wskazano, że Prezydium wywłaszczając przedmiotową nieruchomość rozstrzygało o sytuacji prawnej osoby zmarłej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając jednakże na uwadze, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż nieruchomość wywłaszczona stanowi obecnie drogę publiczną i nie może być własnością osób prywatnych ani przedmiotem obrotu, organ orzekł jak w sentencji decyzji. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone zostały w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w aspekcie zatem zgodności z przepisami tej ustawy oceniał zaskarżone orzeczenie. Przepis powyższy dopuszczał wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, obrony państwa, albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była budowa odcinka ulicy [...] w Gdyni, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej, co wypełniło przesłanki w/w art. 3. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 powyższej ustawy organ miał obowiązek zwrócenia się przed wywłaszczeniem do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie. Z treści wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] listopada 1963 r. wynika, że Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni występował o dobrowolne jej odstąpienie, ale w aktach sprawy brak jest ofert złożonych właścicielom. Ze znajdującego się zaś w aktach sprawy protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] i [...] grudnia 1963 r. wynika, że uczestniczyła w niej R. K., która złożyła oświadczenie, iż właściciel nieruchomości A. K. zmarł w dniu [...] czerwca 1963 r. a postępowanie spadkowe jeszcze się nie zakończyło. Zdaniem Ministra Infrastruktury, skoro właściciel nieruchomości nie żył w dacie wszczęcia wywłaszczenia i brak jest oferty skierowanej do niego przed śmiercią, to istnieje po stronie organu obowiązek stwierdzenia rażącego naruszenia art. 6 ust. 1, a także art. 15 pkt 6 i pkt 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zgodnie z którymi, we wniosku o wywłaszczenie należało wskazać osobę właściciela nieruchomości; miejsce jego zamieszkania, jeżeli było znane lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie była nim osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej, a osoby właściciela nie można było ustalić; oraz wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z podaniem ceny żądanej przez właściciela i oferowanej przez organ. Ponadto, jak wskazał organ, stosownie do art. 16 ust. 1 powołanej ustawy organ do spraw wewnętrznych Prezydium WRN miał obowiązek zawiadomić właściciela nieruchomości za dowodem doręczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Prezydium WRN w Gdańsku - Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomieniem z dnia [...] listopada 1963 r. nr [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy administracyjnej poinformowało nieżyjącego już A. K., wiedząc już o śmierci właściciela nieruchomości, bowiem organ został poinformowany o tym na rozprawie administracyjnej przez R. K. Pomimo tego organ wydał decyzję o wywłaszczeniu i skierował ją do nieżyjącej osoby A. K. W dacie zaś wydania decyzji wywłaszczeniowej tj. [...] marca 1964 r. w obrocie prawnym było już postanowienie Sądu Powiatowego w Gdyni z dnia [...] stycznia 1964 r. o nabyciu spadku po A. K. przez R. K., zatem organ wywłaszczający dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (art. 6 ust. 1, art.15 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 18). Uzasadniając sposób rozstrzygnięcia Minister Infrastruktury powołał się na art. 156 § 2 K.p.a. wskazując, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne (nieruchomość wywłaszczoną włączono w skład drogi publicznej). Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że R. K. (spadkobierczyni A. K.) brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym uczestnicząc między innymi w rozprawie administracyjnej, na której poinformowała o śmierci A. K. Zdaniem skarżącego wynika z tego, iż spadkobiercy A. K. zdawali sobie sprawę z toczącego się postępowania wywłaszczeniowego, odbierali także korespondencję skierowaną do A. K. (np. wezwanie na rozprawę administracyjną). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie Sąd odnosząc się do istoty instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992 r., Nr 12, poz. 211), w której wskazano, że zasadniczy sens tej instytucji polega na tym, iż w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postanowienie o wywłaszczeniu nieruchomości potrzebnej na budowę drogi publicznej oznaczonej jako parcele nr [...],[...] i [...] o pow. 2845 m2 (stanowiącej część nieruchomości o powierzchni całkowitej 24 857 m2) położonej w Gdyni prowadzone było przez organ wywłaszczeniowy w stosunku do osoby nieżyjącej, a decyzja kończąca to postępowanie również została skierowana do osoby nieżyjącej tj. A. K. ujawnionego w księdze wieczystej jako właściciela wywłaszczanej nieruchomości. Organ postąpił w ten sposób mając nie budzącą wątpliwości wiedzę, że osoba ta nie żyje. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednolity pogląd, że charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to wprost do konkluzji, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest bowiem możliwe tylko i wyłącznie pomiędzy istniejącymi stronami stosunku administracyjnoprawnego. Jeżeli zatem doszło do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej, to przyjmuje się, że taka decyzja jest obarczona wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 K.p.a.). Taki akt jako wydany z rażącym naruszeniem prawa, nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Za prawidłowe Sąd uznał stwierdzenie organu, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, co powodowało konieczność zastosowania art. 156 § 2 K.p.a., skoro objęta wywłaszczeniem nieruchomość została włączona w skład drogi publicznej i nie może być przedmiotem obrotu ani stanowić własności osób prywatnych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ rozpoznający sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie ma obowiązku badania, czy wadliwa decyzja wywołała, czy też nie wywołała negatywnych skutków lub szkody dla zainteresowanej strony. Te przesłanki mogą być przedmiotem oceny wyłącznie przez sąd powszechny. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, tj: - art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 29 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na błędnej wykładni, że tylko ustaleni postanowieniem sądu spadkobiercy mogli brać udział w postępowaniu wywłaszczeniowym, - art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez przyjęcie, że uchybienia podmiotu ubiegającego się o nabycie nieruchomości w zakresie procedur wynikających z art. 6 ustawy mogą być oceniane w aspekcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i przesądzać o nieważności decyzji o wywłaszczeniu; 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 oraz art. 158 § 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że mogło dojść do rażącego naruszenia prawa oraz w konsekwencji stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, - art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia błędnej oceny prawnej mającej wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie Sądu. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że niezależnie od faktu, iż decyzję skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie można unieważniać tylko przez 10 lat od jej doręczenia, należy zauważyć, że ustawa o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości dopuszczała do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym "posiadacza" nieruchomości (art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 29 ust. 1 oraz ust. 2). Posiadanie zaś jest niezależne od faktu legitymowania się tytułem prawnym. Zdaniem skarżącego organu, zarówno treść art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, jak i fakt zamieszczenia tego przepisu w rozdziale 1 – Przepisy ogólne – pozwala przyjąć, że uchybienia podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie w zakresie realizacji wynikającego z unormowania tego obowiązku, niezależnie od stopnia naruszenia, nie mogą być przenoszone na postępowanie wywłaszczeniowe. Procedowanie uregulowane przepisem art. 6 ustawy dotyczyło bowiem przygotowawczego etapu postępowania wywłaszczeniowego, którego skutkiem miało być nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji celów wymienionych w art. 3 ustawy. Jeżeli więc wystąpienie w trybie art. 6 ustawy przeprowadzono z naruszeniem tego przepisu, ale jego efektem było umowne nabycie nieruchomości, to wówczas postępowanie wywłaszczeniowe jako zbędne nie było wszczynane. Natomiast wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego unormowanego w rozdziale 3 ustawy mogło nastąpić dopiero w sytuacji, gdy ubiegający się o wywłaszczenie nie zawarł na zasadzie dobrowolności z właścicielem nieruchomości, umowy jej nabycia. W takim przypadku postępowanie wywłaszczeniowe wszczynał wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie (art. 15 ust. 1 ustawy), przy czym dokonanie przez ten podmiot wystąpienia w trybie art. 6 ustawy stanowiło wystarczający warunek do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie. Taki tryb postępowania podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie – w ocenie autora skargi kasacyjnej - upoważnia do stwierdzenia, że uchybienia podmiotu ubiegającego się o nabycie nieruchomości w zakresie procedur wynikających z art. 6 ustawy nie mogą być oceniane w aspekcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i przesądzać o nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do postawionych zarzutów, należy wskazać, że są one niezasadne. Prawidłowo bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż nie było przesłanek do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] marca 1964 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, w sytuacji, gdy adresatem decyzji wywłaszczeniowej był nieżyjący właściciel tej nieruchomości. Z treści skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wynika, że autor skargi kasacyjnej prezentuje pogląd, iż czynny udział spadkobierców właściciela nieruchomości w postępowaniu wywłaszczeniowym wyklucza możliwość rozpatrywania ewentualnej nieważności decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzucił wobec tego Sądowi I instancji naruszenie art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędną wykładnię, że tylko ustaleni postanowieniem sądu spadkobiercy mogli brać udział w postępowaniu wywłaszczeniowym. Z prezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, skutkiem traktowania przez organy osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Zauważyć bowiem należy, że status strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 K.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarły, jako osoba niemająca zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązku z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Trafnie zatem działanie prawne skierowane do zmarłego, Minister Infrastruktury i Sąd I instancji oceniły jako dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Nie mogła sanować tej wady okoliczność, iż osoby nie ujawnione w księdze wieczystej, które będąc spadkobiercami właściciela nieruchomości mogły potencjalnie wejść w miejsce adresata decyzji, uczestniczyły w czynnościach podejmowanych przez organ w prowadzonym postępowaniu i nie sprzeciwiały się wywłaszczeniu. Chybiony jest też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepisu tego w ogóle Sąd nie stosował i w niniejszej sprawie nie miał on zastosowania, w związku z tym przepis ten nie mógł zostać przez Sąd naruszony. Wobec powyższego nietrafnym pozostaje podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 2 K.p.a. Sąd dopuściłby się wskazanych naruszeń, gdyby uzasadniony był zarzut naruszenia prawa materialnego, a do takiego - jak to wskazano wyżej - nie doszło. Oceniając zaś zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on niezasadny, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w powołanym przepisie i w pełni pozwoliło na jego kontrolę kasacyjną. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.