I SA/Ol 389/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kantecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędzia WSA Wiesława Pierechod, Protokolant Marika Brzozowiec, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r., sprawy ze skargi Z.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" ustalił Z. Ż. opłatę eksploatacyjną za wydobywanie w 2002r. na działkach 4/2 i 8/16 w miejscowości "[...]" kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji (k.47 akt administracyjnych). Wojewoda "[...]", po rozpatrzeniu odwołania od opisanej decyzji, decyzją z dnia "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (k.53 akt administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, postanowieniem z dnia 29 lutego 2008r. odrzucił skargę Z.Ż. na ww. decyzję organu odwoławczego. Postanowienie to stało się prawomocne z dniem 18 kwietnia 2008r. (k.78 akt administracyjnych). Upomnieniem z dnia 7 lipca 2008r. Wójt Gminy "[...]" wezwał Z.Ż. do uregulowania należności z tytułu opłaty eksploatacyjnej ustalonej decyzją Starosty "[...]" z dnia "[...]"(k.80 akt administracyjnych). W dniu 9 lipca 2008r. adresat odmówił przyjęcia korespondencji zawierającej upomnienie (k.105-106 akt administracyjnych). W dniu 15 września 2008r. Wójt Gminy "[...]" skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego "[...]" tytuł wykonawczy nr "[...]" (k.102-103 akt administracyjnych). Pismem z dnia 2 grudnia 2008r. zobowiązany, powołując art. 33 pkt 1, 7 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2995r. nr 229, poz.1954 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.e.a., wniósł zarzuty przeciwegzekucyjne (k. 88 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]", działając jako wierzyciel, uznał zarzuty za nieuzasadnione. Organ stwierdził, że należność istnieje, bowiem wynika z decyzji Starosty "[...]", która została utrzymana w mocy przez Wojewodę "[...]", zaś skarga wniesiona do WSA w Olsztynie na decyzję organu odwoławczego została odrzucona. Odnosząc się do zarzutu nie doręczenia zobowiązanemu upomnienia, organ wskazał, iż w dniu 9 lipca 2008r. zobowiązany odmówił przyjęcia upomnienia, a stosownie do treści art.47 §2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2002r. nr 110, poz.968 ze zm.), zwanej dalej w skrócie KPA, upomnienie uznaje się za doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia przez dłużnika. Organ stwierdził także, iż tytuł wykonawczy zawiera wszystkie ustawowe elementy określone w art. 27 u.p.e.a. Na opisane postanowienie zobowiązany wniósł zażalenie, w którym wskazał, iż decyzja ustalająca opłatę eksploatacyjną z dnia "[...]"rażąco narusza prawo, gdyż nie została wydana przez Starostę lecz "wz" Starosty, a na decyzji oprócz podpisu osoby wydającej decyzję brak jest danych co do stanowiska i pieczęci imiennej. Stąd decyzja ta nie może wywoływać skutków prawnych, a prowadzona na jej podstawie egzekucja jest nieważna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zarzuty są środkiem ochrony przysługującym zobowiązanemu przed niezgodnym z prawem skierowaniem i prowadzeniem z jego majątku egzekucji administracyjnej i przywołało treść art.33 u.p.e.a.. Organ stwierdził, iż zarzut nieistnienia obowiązku objętego spornym tytułem wykonawczym nie może być uznany za zasadny, bowiem obowiązek wynika z pozostającej w obrocie prawnym, ostatecznej decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]", a postępowanie egzekucyjne nie może być kolejną płaszczyzną, na której dokonuje się kontroli decyzji. Na tym etapie nieskuteczne jest żądanie stwierdzenia nieistnienia obowiązku podatkowego. Zarzut wynikający z art.33 pkt 7 u.p.e.a., zdaniem organu II instancji, nie może być uwzględniony gdyż upomnienie było kierowane do zobowiązanego dwukrotnie – w dniach 7 i 11 lipca 2008r.. Zobowiązany odmówił przyjęcia pierwszej przesyłki, a drugiej nie podjął w terminie. Odnosząc się do zakwestionowania wpisu zawartego w polu nr 31 tytułu wykonawczego (rodzaj należności), Kolegium podzieliło stanowisko wierzyciela, iż wpisany rodzaj należności jest zgodny z prawomocną decyzją Starosty "[...]". Powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Z.Ż., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Orzeczeniu temu zarzucił naruszenie art.33 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art.6 i art.7 KPA poprzez nie uwzględnienie faktu, że decyzja z dnia "[...]", która była podstawą egzekucji jest nieważna z mocy prawa. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i poprzedzających decyzji oraz o umorzenie postępowania w sprawie. Podkreślił, iż decyzja została podpisana przez osobę nieuprawnioną bez powołania się na upoważnienie do podpisu oraz podania stanowiska służbowego, przez co nie spełnia wymogów formalnych z art.107 KPA. Zaznaczył, że decyzją objęte było tzw. "zadanie zlecone przez administrację rządową" gdzie osobą upoważnioną do wydawania decyzji jest tylko Starosta, który z mocy prawa nie mógł udzielić pełnomocnictwa do wydania decyzji innej osobie. Decyzja podpisana przez osobę nieuprawnioną jest nieważna z mocy prawa. Zdaniem skarżącego, Starosta winien w tej sytuacji, wszcząć postępowanie mające na celu wyeliminowanie decyzji z obrotu, czyli stwierdzić jej nieważność i przeprowadzić nowe postępowanie w sprawie. Skarżący podniósł, iż zarzut nieistnienia obowiązku spłaty dotyczy właśnie nieważności całego postępowania. Nieważność powinna być brana pod uwagę przez organy administracji w toku całego postępowania, dlatego nie zgodził się z Kolegium, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się zasadności decyzji będącej podstawą wydania tytułu egzekucyjnego jeżeli taki zarzut był podniesiony. Skarżący wskazywał na konieczność odróżnienia badania zasadności wydanej decyzji pod względem merytorycznym i formalnym. W tej sprawie zarzut dotyczy tylko formalnoprawnej podstawy wydania decyzji. Inna interpretacja podważałaby, jego zdaniem, zaufanie do działań organów administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2009r., skarżący podniósł, iż z odcisków pieczęci na rzekomej decyzji Starosty wynika, że została ona wydana w zastępstwie Starosty (organu) przez Starostwo Powiatowe (aparat pomocniczy Starosty). Podkreślił, że oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny to minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji administracyjnej. Brak tych cech w rzekomej decyzji Starosty skutkuje gołosłownością organów o istnieniu zobowiązania skarżącego. Powołując się na orzeczenia Sądu Rejonowego w "[...]" oraz tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazał, że postępowanie egzekucyjne jest płaszczyzną, na której rozpatruje się zarzut nieistnienia zobowiązań publiczno-prawnych. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz odniesienie się przez sąd do zarzutu braku istnienia zobowiązania, a także o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu, o jakim mowa w art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.). Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, wynika bowiem, że zaskarżone postanowienie ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli jest w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie zapadłe w toku incydentalnego postępowania wywołanego wniesieniem przez zobowiązanego zarzutów opartych na art. 33 u.p.e.a. W przypadku wniesienia przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego , organ egzekucyjny, na podstawie art. 34§1 u.p.e.a., zobowiązany jest do uzyskania stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów. Na postanowienie wierzyciela w przedmiocie stanowiska co do tych zarzutów przysługuje zażalenie , które rozpatruje właściwy organ odwoławczy, którym w niniejszej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 34§2 u.p.e.a. oraz art.17 pkt 1 i art.127 w zw. z art.144 KPA). Postanowienie organu odwoławczego podlega natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie tego aktu co do zgodności z prawem (art.1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm. oraz art. 3 §1 i 2 pkt 3 p.p.s.a.). W wyniku tej procedury, na tym etapie postępowania egzekucyjnego, dochodzi zatem do zbadania jego prawidłowości i zgodności z prawem. Sąd nie bada natomiast zgodności z prawem decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]", która została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody "[...]" z dnia "[...]" Ostateczną decyzją w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej jest zatem ta decyzja Wojewody "[...]". Badanie zgodności z prawem ostatecznej decyzji wymiarowej możliwe byłoby tylko wtedy, gdyby uruchomiony został jeden z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, czy też wznowienie postępowania zakończonego opisaną decyzją, a następnie wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art.134§1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. W rozpoznanej sprawie granicę zakreślają zarzuty wniesione przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zmianę zaskarżonego postanowienia i poprzedzających decyzji oraz o umorzenie postępowania w sprawie, wyjaśnić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. W myśl art.3 §2 p.p.s.a. kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, została ograniczona wyłącznie do badania legalności aktów administracyjnych. Sądy administracyjne nie mogą i nie zastępują organów. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest, jak już wyżej wskazano, postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego mogą być wyłącznie okoliczności wymienione wyczerpująco w art. 33 u.p.e.a. Takimi okolicznościami są m.in.: nieistnienie obowiązku (art.33 pkt 1 u.p.e.a.), brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art.33 pkt 7 u.p.e.a.) oraz niespełnienie określonych w art. 27 u.p.e.a. wymogów formalnych tytułu wykonawczego (art.33 pkt 10 u.p.e.a.). W rozpoznawanej sprawie zobowiązany zgłosił właśnie takie zarzuty, kwestionując prawidłowość ("ważność") decyzji ustalającej opłatę eksploatacyjną oraz podnosząc brak doręczenia upomnienia. Zaznaczyć należy, iż zarzuty przysługujące zobowiązanemu w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Zmiana bądź uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999r., sygn. akt IV SA 1104/96, Lex nr 47780). Dopóki jednakże decyzja ustalająca wysokość opłaty eksploatacyjnej znajduje się w obrocie prawnym, nie ma podstaw do twierdzenia, że określony w niej obowiązek nie istnieje. Zaznaczyć w tym miejscu należy również, iż jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, ustanowiona w art.16 §1 KPA. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wskazać należy także okoliczność, iż decyzja z dnia "[...]" ustalająca opłatę eksploatacyjną wydana przez Starostę "[...]", została utrzymana w mocy przez Wojewodę "[...]", a wierzycielem w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy"[...]". Wierzyciel nie jest zatem w rozpoznanej sprawie organem, który wydawał decyzję, dlatego też nie ma uprawnienia do jej merytorycznej kontroli, tym samym nie może stwierdzić nieistnienia należności. Jest on tak samo związany decyzją, jak i skarżący. W konsekwencji powyższego, Sąd nie stwierdził naruszenia art.33 pkt 1 u.p.e.a. Jak już wyżej zauważono w postępowaniu egzekucyjnym wierzyciel nie może kwestionować "ważności" decyzji ostatecznej. Dopóki decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, pozostaje w obrocie prawnym, wywołuje skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. Decyzja ostateczna jest wykonalna, a organ administracyjny może taką decyzję wzruszyć tylko w sytuacjach i na zasadach określonych w KPA albo w przepisach szczególnych. Postępowanie egzekucyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego i nie służy weryfikacji decyzji administracyjnych. Są to dwa zupełnie różne postępowania, przy czym postępowanie egzekucyjne jest następstwem postępowania administracyjnego w przypadku gdy zobowiązani nie wykonują dobrowolnie obowiązków nałożonych na nich w wydanych aktach administracyjnych. Innymi słowy postępowanie to ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanych nałożonych na nich obowiązków określonych w postępowaniu administracyjnym. Zatem do czasu gdy w obrocie prawnym będzie znajdowała się decyzja ostateczna nakładająca na zobowiązanego określony obowiązek, nie będzie można stwierdzić, że obowiązek ten nie istnieje, chyba że zostanie on wykonany, umorzony, przedawni się, bądź wygaśnie. Bezpośrednio z zarzutem naruszenia art.33 pkt 1 u.p.e.a. wiąże skarżący zarzut naruszenia art.33 pkt 10 u.p.e.a. Stwierdzić w tym miejscu należy, iż określony w polu 31 tytułu wykonawczego rodzaj należności jest prawidłowy. Zatem zarzut ten nie jest zasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd pragnie zauważyć, iż stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie budził sporu – istnieje ostateczna decyzja, na podstawie której wystawiony został tytuł wykonawczy, tym samym postępowanie organów ograniczyło się do oceny stanu faktycznego z punktu widzenia przepisów prawa. Odmienna zaś interpretacja tych przepisów przez organ i stronę postępowania, w sytuacji gdy w zaskarżonym postanowieniu ocena ta została przez ten organ uzasadniona, nie narusza zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 i 7 KPA, co czyni sformułowany w skardze zarzut niezasadnym. Prawidłowo, zdaniem Sądu, oceniły organy zarzut nie doręczenia skarżącemu upomnienia. Stosownie bowiem do brzmienia art.47 KPA, jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego przez pocztę, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. W takim przypadku uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. W rozpoznanej sprawie upomnienie zostało przesłane, za pośrednictwem poczty, zobowiązanemu, który w dniu 9 lipca 2008r. odmówił jego przyjęcia. Stąd zarzut wymieniony w art.33 pkt 7 u.p.e.a. nie mógł być uznany za zasadny. Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, orzeczono jak w sentencji.