II SAB/Rz 16/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi H. B. na bezczynności Starosty Powiatu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. zobowiązuje Starostę Powiatu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 1 – go miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II. zasądza od Starosty Powiatu na rzecz skarżącej H. B. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 16/09 UZASADNIENIE Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku J. G. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. obr. [...], oznaczonej jako działka nr 41/18, toczy się od 1993 r. W jego toku Kierownik Urzędu Rejonowego po raz pierwszy wydał decyzję w dniu [...] grudnia 1993 r., umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że wywłaszczona w 1985 r. działka nr 41/8 obr. [...] weszła w skład działek nr 89/2 i 89/3 obr. [...] stanowiących własność Gminy Miasta i znajduje się w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej. Decyzja ta została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1997 r., który stwierdził jej nieważność. Ponownie decyzja merytoryczna zapadła w dniu [...] sierpnia 1999 r., wówczas to Prezydent Miasta orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w R. oznaczonej jako działka nr 89/15 położonej w obr. [...] i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w stosunku do działek nr 89/13 i 89/12 (dawna 89/3). Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na wniosek J. G. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie zwrotu działek nr 89/13 i 89/12 obr. [...] położonych w R. Na skutek wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej o ponowne rozpatrzenie sprawy - SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] umorzyło postępowanie w przedmiotowej sprawie, uzasadniając to wynikającym ze zmiany przepisów brakiem właściwości do rozstrzygnięcia sprawy i wskazując, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanych przez starostę (którego kompetencje w mieście R. pełni Prezydent) w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jest wojewoda. Równocześnie w sprawie z powództwa J. G. o uzgodnienie treści księgi wieczystej, Sąd Rejonowy w R. wyrokiem z dnia 3 stycznia 2000 r., sygn. akt [...] nakazał Sądowi Rejonowemu w R. Wydział Ksiąg Wieczystych wpisanie w KW [...] w dz. I – O podziału działki 89/3 na działki 89/8 o pow. 10a 14 m² i 89/9 o pow. 16a 20 m² położone R. obr. [...] oraz podziału działki 89/9 na działki 89/12 o pow. 9m², 89/13 o pow. 6a 38m², 89/14 o pow. 9a 73m² oraz odłączenie działki 89/13 o pow. 6a 38m² położonej w R. obr. [...] do nowej KW i wpisanie jej w dz.I - O nowoutworzonej księgi wieczystej, a w dz. II – prawa własności na rzecz Gminy na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...]– po przepisaniu z dz. II KW nr [...]. Sąd przyjął zatem, że po stronie pozwanej Spółdzielni Mieszkaniowej nigdy nie powstało prawo wieczystego użytkowania działki, o której zwrot toczy się postępowanie. Sąd Okręgowy w R. wyrokiem z dnia 20 października 2000 r., sygn. akt [...] oddalił apelacje pozwanych Spółdzielni Mieszkaniowej i Gminy Miasta. Od wyroku tego Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła kasację do Sądu Najwyższego, w związku z czym Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] lutego 2001 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody z dnia [...] marca 2003 r., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości. Wyrokiem dnia 3 lutego 2004 r., sygn. akt SA/Rz 527/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił postanowienie Wojewody poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2001 r. W dalszym toku postępowania Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy J. G. o zwrot nieruchomości i wyznaczył Starostę do załatwienia tej sprawy. Organ ten postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu uregulowania przez Gminę Miasto stanu wieczystoksięgowego. Wobec śmierci J. G. Starosta ustalił jej następców prawnych – są to H. B., B. B., E. G., B. G. i J. G. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Starosta podjął zawieszone postępowanie. Ustalił, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działki nr 1231 i 1233 stanowią własność Gminy Miasta, natomiast na podstawie wypisu w księdze wieczystej Kw. Nr [...] działki te stanowią własność Gminy Miasta w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych. W związku z powyższym Starosta wystąpił o wyjaśnienie tej kwestii do Gminy Miasta i Spółdzielni Mieszkaniowej. W wyniku prowadzonej korespondencji organ ostatecznie uzyskał informację w styczniu 2009 r., że dotychczas nie zakończyło się jeszcze postępowanie w księgach wieczystych. Pismem z dnia 13 stycznia 2009 r. H. B. wystąpiła do Wojewody z zażaleniem na bezczynność Starosty w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Wojewoda uznał zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że postępowanie w sprawie uzależnione jest od dokonania przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych wpisów w księgach wieczystych odnośnie przedmiotowej nieruchomości, bowiem organ prowadzący postępowanie o zwrot winien w sposób jednoznaczny określić stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem. Starosta przeprowadził jeszcze w dniu 6 kwietnia 2009 r., oględziny wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, w których częściowo uczestniczyła H. B. H. B. działając przez pełnomocnika adwokata J. J. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Starosty. Zarzuciła naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 8 kpa i wniosła o wyznaczenie organowi terminu do wydania decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości. W motywach skarżąca podkreśliła, że postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości formalnie toczy się od 1993 r., a więc trwa kalendarzowo 16 lat, w tym Starosta prowadzi je od 2004 r., tj. blisko 5 lat. Organ ten wynajduje coraz to nowe przeszkody do załatwienia sprawy i zamiast posługiwać się możliwie najprostszymi środkami wiodącymi do jej załatwienia, sztucznie mnoży trudności, unikając wydania decyzji. Według skarżącej niedopuszczalna jest sytuacja, kiedy prawomocny wyrok Sądu po zwrocie kasacji przez Sąd Najwyższy w 2002 r. nie może być ujawniony w księdze wieczystej. Nie można podzielić stanowiska, zgodnie z którym załatwienie sprawy ma zależeć od rozstrzygnięcia dotyczącego wieczystego użytkowania przez SM, skoro kwestia braku prawa wieczystego użytkowania odnośnie działki o zwrot której postępowanie się toczy została prawomocnie rozstrzygnięta przez Sąd Rejonowy w R. wyrokiem z dnia 3 stycznia 2000 r., sygn. akt [...] . Skarżąca zarzuciła, że przeciwne stanowisko Wojewody zawarte w postanowieniu o nieuwzględnieniu zażalenia na bezczynność w istocie podważa prawomocny wyrok sądu powszechnego. W skardze zwrócono też uwagę, że Starosta całkowicie ignoruje maksymalne i ustawowe terminy przewidziane w k.p.a. Strony otrzymały od organu już 4 pisma wyznaczające termin załatwienia sprawy, a żaden termin w nich wskazany nie został przez organ dotrzymany. Taki sposób działania narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, wskazując że zarzuty skargi są przedwczesne i bezzasadne. Zwrócił uwagę, że w trakcie toczącego się postępowania zarówno Gmina Miasto jak i Spółdzielnia Mieszkaniowa podejmowały działania zmieniające stan prawny zawnioskowanych do zwrotu nieruchomości, nie informując o tym. Skutkowało to podejmowaniem przez Starostwo kolejnych czynności koniecznych do ustalenia aktualnego stanu prawnego działek. Ponadto Starosta podniósł, że nie może ponosić odpowiedzialności za błędy popełnione przez inne organy administracji orzekające w sprawie, w wyniku których postępowanie trwa tak długo i przewlekle. Odnosząc się do zarzutu przedłużania terminów załatwienia sprawy kolejnymi pismami podał, że stan taki wynika z podejmowanych czynności jak również z braku podejmowania właściwych czynności przez Gminę Miasta jako stronę postępowania. W konkluzji Starosta podniósł, że wydanie decyzji administracyjnej na nieaktualnym stanie prawnym skutkuje jej nieważnością z mocy prawa już od chwili jej wydania, w związku z czym organ zobowiązany jest do określenia w sposób jednoznaczny stanu prawnego nieruchomości objętych wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Do skarg na bezczynność mają zastosowanie wszelkie unormowania dotyczące warunków wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, w tym także art. 52 § 1 P.p.s.a. dopuszczający wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (zasada ta nie dotyczy prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Skarżąca wyczerpała tryb niezbędny do wniesienia skargi do Sądu, tj. skorzystała z przysługującego jej zgodnie z art. 37 k.p.a. środka zaskarżenia. Przepis ten przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W przedmiotowej sprawie z takim zażaleniem na bezczynność Starosty skarżąca wystąpiła do Wojewody 13.01.2009 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. organ ten uznał zażalenie H. B. za nieuzasadnione, przyjmując, iż postępowanie w sprawie uzależnione jest od dokonania przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych wpisów w księgach wieczystych odnośnie przedmiotowej nieruchomości, a ich brak uniemożliwia Staroście załatwienie sprawy i wydanie decyzji. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Brak stosownego wpisu w księdze wieczystej nie może być przeszkodą w wydaniu decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie, skoro wyrok sądu powszechnego ustalający treść tego wpisu podlega wykonaniu. Na okoliczność tę zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który orzekał w niniejszej sprawie ze skargi J. G. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2004 r. sygn. akt SA/Rz 527/03 Sąd ten uchylił postanowienie Wojewody z dnia [...].03.3002 r. i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2001 r. o zawieszeniu postępowania, uznając, iż wyrok o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest natychmiast wykonalny i może stanowić podstawę wpisu w postępowaniu wieczystoksięgowym w sprawie o usunięcie niezgodności miedzy treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. W tej sytuacji wniesienie kasacji od wyroku uzgadniającego treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi przeszkody do kontynuowania postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ktorej ten wyrok dotyczy. Wyrażając takie stanowisko Sąd wskazał ma deklaratoryjny charakter wyroku, który stanowi podstawę wpisu (art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361, ze zm.) oraz zasadę natychmiastowej wykonalności wyroków sądu II instancji (taki charakter ma wyrok Sądu Okręgowego w R. z dnia 20.10.2000 r.), wynikającą z art. 388 § 1 kodeksu postępowania cywilnego. Sad orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela, będąc dodatkowo nim związanym z mocy art. 153 P.p.s.a. , który to przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nie wydając decyzji w przedmiotowej sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości Starosta pozostawał w bezczynności, co skutkuje uwzględnieniem skargi. Nie są przy tym zasadne argumenty organu wykazujące, że wydanie decyzji w sprawie uniemożliwia stale zmieniający się stan prawny wnioskowanych do zwrotu działek. Z analizy akt sprawy wynika, że na przestrzeni ostatnich 9 lat zaistniały jedynie 2 zdarzenia zmieniające stan prawny nieruchomości – wyrok Sądu Rejonowego z 3.01.2000 r., ustalający, że przedmiotowe działki nie pozostają w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej (z oddalonymi apelacjami przez Sąd Okręgowy i odrzuconą kasacją przez Sąd Najwyższy) oraz zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej – aktem notarialnym z dnia 7.07.2005 r. Nr Rep. [...] (k.175-190 t. VI akt administracyjnych). Uznając, że bezczynność w sprawie nadal istnieje, Sąd zobowiązał Starostę do wydania decyzji administracyjnej w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku – zgodnie z art. 149 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek pełnomocnika skarżącej.