I OSK 1087/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 280/09 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 280/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Powyższe rozstrzygnięcie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Prezydenta Miasta T. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 7 pkt 2-15, art. 8, art. 11 ust. 2 art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił T. M. przyznania zasiłku celowego na pokrycie opłat mieszkaniowych, energii i gazu. Decyzja ta została wydana po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 782/07 decyzji organów obu instancji umarzających postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącemu świadczeń materialnych. W motywach orzeczenia Sąd podkreślił, że postępowanie toczyć się może na wniosek strony, a decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej musi być poprzedzona przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] grudnia 2008 r. po uprzednim zawiadomieniu T. M. (pismem z dnia [...] listopada 2008 r.) o konieczności przygotowania określonych w tym piśmie dokumentów został przeprowadzony wywiad środowiskowy. W trakcie wywiadu środowiskowego strona nie udostępniła żądanych od niej dokumentów, mających znaczenie dla oceny sytuacji osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, a w szczególności wysokości dochodów. Strona odmówiła podpisania oświadczenia o osiąganych dochodach, podpisała jedynie oświadczenie o stanie majątkowym. Nie podpisała również kwestionariusza przeprowadzonego z jej udziałem wywiadu środowiskowego oraz odmówiła podpisania protokołu sporządzonego przez pracownika socjalnego. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. wezwano stronę do pisemnego sprecyzowania, o jaką pomoc się ubiega oraz do dostarczenia niezbędnych dokumentów. Nadto pouczono o konsekwencjach braku współdziałania z pracownikiem socjalnym. Odpowiadając na to wezwanie strona podała, iż oczekuje pomocy w formie zasiłku okresowego oraz uregulowania zaległych opłat za mieszkanie, energię i gaz. Nie przedstawiła natomiast dokumentów umożliwiających ustalenie jej aktualnej sytuacji bytowej, materialnej i zdrowotnej. W konsekwencji organ ten uznał, że zachowanie strony wyczerpuje znamiona braku współpracy strony z pracownikiem socjalnym i na mocy art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wydał decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. M. Podniósł, że pracownicy socjalni przeprowadzili u niego trzygodzinny wywiad środowiskowy, a on udostępnił im wszystkie wymagane dokumenty. Zaznaczył, że dokument tożsamości utracił datę ważności, zaś ubezpieczenia zdrowotnego nie posiada i z tego powodu nie leczy się, od 2005 roku nie reguluje również opłat mieszkaniowych. Druku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie podpisał ponieważ pracownicy socjalni nie chcieli uwzględnić jego sugestii odnośnie treści tego dokumentu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy odnosząc się do czynności procesowych podejmowanych przez organ pierwszej instancji po wyroku Sądu w szczególności zwrócił uwagę na przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz dokumenty, które przedłożyła strona trakcie tej czynności procesowej. W dalszej części uzasadnienia organ przeprowadził analizę przepisów art. 8 ust. 1 oraz art. 7 pkt 2 -15 ustawy o pomocy społecznej, w których określono przesłanki pozwalające na uzyskanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego strona nie udokumentowała, iż w jej przypadku zachodzi którakolwiek z okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego, iż jest długotrwale chora, nie przedstawiła orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, nadto nie ujawniła swoich dochodów i źródła ich pozyskania i z tego powodu nie jest możliwe ustalenie jej sytuacji dochodowej. Okoliczności te zdaniem organu uzasadniają podjęcie decyzji odmawiającej przyznanie zasiłku celowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł T. M. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji powołał się na długotrwałą chorobę i niepełnosprawność. W motywach skargi zaznaczył, że od stycznia 2007 r. nie jest ubezpieczony w Narodowym Funduszu Zdrowia i nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, zatem nie może przedłożyć takich zaświadczeń, zaznaczył również, że nie ma żadnego dochodu, a pieniądze na życie pożycza. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołał brzmienie art. 39 ustawy o pomocy społecznej regulujący zasady przyznawania zasiłku celowego. Wskazał, iż obowiązujące przepisy z tego zakresu akcentują wyraźnie cel pomocy społecznej, jakim jest zaspokojenie potrzeb bieżących, a więc aktualnych wydatków, nie zaś zaległości, które nie stanowią niezbędnej potrzeby życiowej. W ocenie Sądu nie ulega żadnym wątpliwościom, że w świetle regulacji ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne, w tym zasiłek celowy wymagają spełnienia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazane unormowanie sugeruje, że przedmiotowe świadczenie przysługuje osobie spełniającej wymóg formalny do jego otrzymania, jednakże należy pamiętać o tym, że w przypadku osoby ubiegającej się o świadczenie nie może wystąpić przesłanka negatywna przewidziana treścią art. 11 i art. 12 tej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Po myśli art. 11 ust. 2 tej ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Natomiast wedle art. 12 powyższej ustawy można odmówić przyznania świadczenia w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpił o przyznanie zasiłku na uregulowanie zaległych zobowiązań w opłacie za mieszkanie, gaz i energię, co potwierdził podczas rozprawy. W ramach prowadzonego postępowania wyraził wstępnie zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Tym samym wyczerpane zostały przesłanki umożliwiające wydanie w sprawie decyzji merytorycznej. Jednak organ administracji nie zdołał w jego toku uzyskać od strony informacji dotyczącej wysokości dochodu, jakim dysponuje; skarżący odmówił podpisania oświadczenia o dochodach, nie nadesłał również dokumentów potwierdzających wysokość osiąganych dochodów. W aktach administracyjnych znajdują się oświadczenia skarżącego, że jedyne środki finansowe, jakie posiada pochodzą od znajomych, którzy mu je pożyczają, jednakże nie wskazał osób, z którymi zawiera te umowy, jak również nie podał kwoty tych środków. Skarżący nie udokumentował również, że zachodzi jedna z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia określona w art. 7 pkt 2-15. Opisane zachowanie skarżącego organ pierwszej instancji zakwalifikował jako brak współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, natomiast organ odwoławczy uznał, że tym zachowaniem wyczerpane zostały przesłanki przewidziane treścią art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy o pomocy społecznej uzasadniające odmowę przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego. Ustalenie wysokości dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej stanowi pierwszy wymóg, jaki musi organ pomocy społecznej ustalić w ramach prowadzonego postępowania, ponieważ od tego elementu uzależnione jest to, czy danej osobie przysługuje możliwość skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia, a po drugie wpływa na to, czy będzie mogła ubiegać się o przyznanie świadczenia bezzwrotnego, czy też możliwe będzie jedynie przyznanie świadczenia zwrotnego. W świetle powyższego Sąd uznał, że skoro skarżący odmówił ujawnienia wysokości swojego dochodu, to tym samym organ administracji nie był w stanie zweryfikować, czy może on w sposób skuteczny ubiegać się o przyznanie wnioskowanego zasiłku. Ciężar dowodzenia istotnych dla rozstrzygnięcia faktów spoczywa wszak na stronie. W tej sytuacji zasadnie organy administracji uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu żądanego świadczenia. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że świadczenia z pomocy społecznej spełniają funkcję subsydiarną, a zatem przysługują wówczas, gdy osoba własnym staraniem nie jest w stanie zaspokajać swoich potrzeb. Skarżący w skardze oraz w pismach znajdujących się w aktach administracyjnych podnosi, iż od dłuższego czasu nie posiada ubezpieczenia zdrowotnego, nie jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy oraz nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. W ocenie Sądu spowodowane jest to tylko i wyłącznie zajętą przez niego postawą. Potwierdzają ten pogląd obecne działania skarżącego, które ten przedstawił na rozprawie. Od powyższego wyroku T. M. wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego niezastosowanie, a tym samym w konsekwencji odmówienie skarżącemu przyznania zasiłku celowego na pokrycie opłat mieszkaniowych, energii oraz gazu. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 1, 2, art. 39 ust 1, 2, 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmówienie skarżącemu przyznania zasiłku celowego na pokrycie opłat mieszkaniowych, energii i gazu. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż skarżący w postępowaniu notorycznie akcentował fakt, iż jest osobą samotną, schorowaną, a jego sytuacja materialna nie pozwala mu na prawidłowe funkcjonowanie w społeczeństwie, czego nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną sam fakt, iż skarżący nie przedłożył pożądanych dokumentów nie może dyskwalifikować go jako osoby, która nie kwalifikuje się do uzyskania odpowiedniej pomocy społecznej. Skarżący nie był w stanie udokumentować tej okoliczności, bowiem od stycznia 2007 r. nie jest ubezpieczony w Narodowym Funduszu Zdrowia, jak również w Powiatowym Urzędzie Pracy. Ponadto w ostatnim okresie czasu był w słabej kondycji zdrowotnej oraz psychicznej i nie był w stanie organizować swoich spraw o charakterze ściśle urzędowym. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował art. 11 ust. 1 zarzucając skarżącemu marnotrawienie przyznanych świadczeń. W rzeczywistości bowiem skarżący nie uzyskał świadczeń socjalnych, o jakie się starał. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał w sposób szczegółowy sytuacji, jaka miała miejsce w mieszkaniu skarżącego, w dniu [...] grudnia 2008 r. podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, a tym samym niesłusznie zarzucił skarżącemu brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Niesłusznie również Sąd zarzucił skarżącemu brak współpracy z pracownikami socjalnymi, bowiem gdyby rzeczywiście sytuacja taka miała miejsce, to wówczas wywiad środowiskowy z pewnością nie trwał by trzy godziny. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd nie powinien oceniać stanu faktycznego na podstawie domniemań, ale faktów, które w przedmiotowej sprawie nie są bezsprzeczne, a które wymagają dokładnej weryfikacji. Nie jest słuszne również stwierdzenie Sądu, iż skarżący nie spełnia wymogów uzyskania zasiłku celowego, pozostając przy tym w "niezbędnej potrzebie życiowej", skoro jak zauważył Sąd – pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. " Dodatkowo zarzut kierowany wobec skarżącego, ze nie przedstawił żadnych dochodów, jakie osiąga jest kompletnie chybiony, bowiem skarżący nie ma żadnego dochodu, a pieniądze na życie uzyskuje drogą pożyczki od swoich znajomych. Wskazano ponadto, iż skarżący podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego podpisał oświadczenie o stanie majątkowym, natomiast odmówił podpisania oświadczenia o uzyskiwanych dochodach, gdyż dochodów nie osiąga. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną to zadaniem wykwalifikowanych pracowników socjalnych było pouczyć skarżącego, jakie w konkretnej sytuacji ma przedsięwziąć działania, zważywszy na wiek skarżącego oraz fakt, iż jest on osobą schorowaną, samotną, która oprócz samego siebie oraz pomocy państwa nie może liczyć na inną konsekwentnie udzielaną pomoc, a w szczególności o charakterze socjalnym, do której według pełnomocnika w pełni się kwalifikuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zauważyć należy, że sąd odwoławczy, stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, a zatem Sąd II instancji skupił się na rozpoznawaniu podniesionych przez kasatora zarzutów naruszenia prawa. Rozpoznając je Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do każdego z podniesionych zarzutów należy wskazać, że pomoc społeczna mająca na celu przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych ma jedynie charakter subsydiarny. Z brzmienia art.2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że winna być udzielona w celu wspierania osób i rodzin, które wykorzystują własne zasoby i możliwości, a mimo to nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb. Skuteczne ubieganie się o udzielenie pomocy społecznej wymaga zatem współdziałania osoby ubiegającej się o taką pomoc i nie można się zgodzić z twierdzeniem kasatora, że oparcie rozstrzygnięcia organów administracji na argumencie braku współpracy ze strony skarżącego stanowi naruszenie prawa. Z brzmienia art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej wprost wynika, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i nie wskazanie w tym przepisie okoliczności mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Przepis ten nie zakłada przy tym konieczności spełnienia innych jeszcze warunków, poza tymi, które zostały w nim wskazane, aby odmowa ta była możliwa. Mamy tu do czynienia z uznaniem administracyjnym wymagającym starannego uzasadnienia zajętego stanowiska, nie zmienia to jednak faktu, że organ administracji może ocenić, czy brak współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy może być podstawą odmowy jej udzielenia. W sprawie skarżący ubiegał się o przyznanie zasiłku na pokrycie zaległości w opłatach za mieszkanie, gaz i energię. Przyznanie pomocy społecznej, jak to trafnie podniósł Sąd I instancji, wymaga ustalenia, czy wnioskodawca uzyskuje dochód, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Skarżący odmówił ujawnienia wysokości swojego dochodu. Nie wskazał osób, od których pożycza środki finansowe i nie podał również kwoty tych środków. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazywał woli współpracy z pracownikiem socjalnym. Należy dodać, że art.4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art.2 ust.1 tej ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepowodzeń życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy, uprawnia organ do odmowy dzielenia świadczenia. W sprawie skarżący nie posiada ubezpieczenia zdrowotnego, nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy, nie stara się o uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. To oznacza, że nie współdziałał z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Z tych też względów zarzuty naruszenia pozostałych przepisów ustawy o pomocy społecznej wymienionych w skardze należy uznać za niezasadne. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.