I OSK 1454/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch po rozpoznaniu w dniu 29 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. C. - Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 114/09 o odrzuceniu skargi I. C.- Ł. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o waloryzację rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z dnia 21 maja 2009 r. I. C. - Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie dokonania waloryzacji świadczenia pieniężnego wypłaconego skarżącej w celu rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że waloryzacja wypłaconego jej świadczenia pieniężnego winna nastąpić w oparciu o ogłoszony przez Prezesa GUS wskaźnik waloryzacji zmian cen nieruchomości lub stosownie do wzrostu cen określonego przez biegłych sądowych w oparciu o realne zawierane wówczas transakcje na rynku nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r. odrzucił skargę I. C. - Ł. Jak wskazał Sąd, przepis art. 17 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) w ust. 1 i w ust. 5 wyraźnie wskazuje, że upoważnionym zarówno do wypłaty jak i do waloryzacji rekompensaty jest wyłącznie Bank Gospodarstwa Krajowego. Tym samym powołana ustawa nie przyznaje Ministrowi Skarbu Państwa kompetencji w tym zakresie. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie nie mieści się w katalogu spraw podlegających zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.". Działania te stanowią czynności materialno-techniczne i bezczynność organu w tym zakresie nie jest bezczynnością, o której mowa w powołanym wyżej przepisie. I. C. - Ł., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i podnosząc następujące zarzuty: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie art. 2 Konstytucji RP, art. 5, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 17 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a także 2) naruszenie przepisów postępowania polegające na niedoręczeniu uczestniczce postępowania odpisu pisma Ministra Skarbu Państwa stanowiącego odpowiedź na jej skargę, co uniemożliwiło stronie skarżącej ustosunkowanie się do twierdzeń organu i stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP i naruszenie zasady równości stron w postępowaniu sądowym. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro Prezes Głównego Urzędu Statystycznego od dłuższego czasu uchyla się od wydania stosownego obwieszczenia informującego o wskaźnikach zmian cen nieruchomości, do czego obliguje art. 5, to - zdaniem skarżącej - inne organy władzy publicznej współdziałające w realizowaniu obowiązujących przepisów ustawowych powinny zmierzać do zmiany tego stanu rzeczy. Szczególny obowiązek w tym zakresie spoczywa na Ministrze Skarbu Państwa i wynika z zawartej z Bankiem umowy, na podstawie której Bank Gospodarstwa Krajowego dokonuje wypłaty świadczeń pieniężnych z tego tytułu ze środków Funduszu Rekompensacyjnego, którego dysponentem jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Wobec powyższego Minister Skarbu Państwa w pierwszej kolejności powinien zadbać, a co najmniej współdziałać z osobami zainteresowanymi w zakresie wykonania ustawowych postanowień, tak by przepis art. 5, nakazujący dokonania waloryzacji, mógł być praktycznie przez Bank zrealizowany. W tej sytuacji Minister Skarbu powinien wystąpić do Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, aby wreszcie wskaźnik zmian cen nieruchomości opublikowano. Zaniechanie w tym względzie stanowi o bezczynności organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej; z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Ponieważ w niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zarzutów zgłoszonych w ramach podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie w zakresie podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji, iż wobec niedoręczenia pisma Ministra Skarbu Państwa stanowiącego odpowiedź na skargę, uniemożliwiono jej ustosunkowanie się do twierdzeń organu, przez co naruszono art. 32 Konstytucji RP. Stwierdzić należy, że to, czy nie zachodzi sytuacja pozbawienia strony możności obrony swoich praw stanowi okoliczność, którą Naczelny Sąd Administracji, stosownie do art. 183 P.p.s.a., bierze z urzędu w pierwszej kolejności pod rozwagę w ramach badania, czy nie zachodzi nieważność postępowania. Podkreślić jednak trzeba, że o pozbawieniu strony możności obrony swoich praw można mówić wtedy, gdy uchybienie procesowe sądu będzie godzić bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Chodzi więc o realne pozbawienie strony możności obrony swych praw, a nie hipotetyczne. W niniejszej sprawie nie można mówić o wystąpieniu tej przesłanki, ponieważ co prawda skarżącej nie doręczono odpowiedzi organu na skargę, jednakże z okoliczności sprawy wynika, że treść tego pisma nie miała jakiegokolwiek wpływu rozstrzygnięcie Sądu w przedmiocie wniesionej skargi. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga na bezczynność organu administracji jest jedną z form kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określoną w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przepis ten dopuszcza skargę na bezczynność organu administracji w przypadkach, gdy organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Oznacza to, że skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, albo też zobowiązany jest podjąć czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bądź dokonać pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W niniejszej sprawie podniesiony został zarzut bezczynności polegającej na zaniechaniu wystąpienia przez Ministra Skarbu Państwa do Prezesa GUS o publikację wskaźnika cen nieruchomości, co skutkowałoby uzyskaniem przez skarżącą należnej kwoty rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wypłaty świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2, dokonuje Bank Gospodarstwa Krajowego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego, na podstawie umowy zawartej z ministrem właściwym do spraw Skarbu Państwa. Stosownie zaś do ust. 5 tego artykułu Bank, wypłacając świadczenie pieniężne dokonuje waloryzacji zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na dzień realizacji prawa do rekompensaty. Z powyższego przepisu wynika, że waloryzacja powyższego świadczenia pieniężnego dokonywana przez Bank Gospodarstwa Krajowego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego, którego dysponentem jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Przepis ten nie obliguje jednak ani Banku Gospodarstwa Krajowego, ani Ministra Skarbu Państwa do występowania do Prezesa GUS o określenie wskaźników zmian cen nieruchomości, o jakich mowa w art. 5 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działania organów państwa w zakresie ich właściwości wynikają bowiem z przepisów ustaw określających zadania i kompetencje tych organów. W tej sytuacji należy stwierdzić, że bezczynność, jaką skarżąca zarzuca Ministrowi Skarbu Państwa nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego. W związku z czym wniesiona w tej sprawie skarga na bezczynność była niedopuszczalna, a zatem podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r. odrzucił jako niedopuszczalną skargę I. C. - Ł. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o waloryzację rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W przedstawionej sytuacji zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 5 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł być skuteczny, gdyż Sąd dokonując oceny dopuszczalności wniesionej skargi na bezczynność prawidłowo zinterpretował wskazane przepisy ustawy materialnej. Wskazać należy, że nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Zawarta w ww. normie konstytucyjnej zasada demokratycznego państwa prawnego zakłada bowiem w pierwszej kolejności poszanowanie obowiązującego porządku prawnego, co w szczególności zobowiązuje organy państwa, w tym sądy, do przestrzegania zakresu ich właściwości wyznaczonej przepisami prawa. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji prawidłowo zatem zastosował przepisy prawa przesądzające o niedopuszczalności skargi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.