II OSK 1803/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz ( spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 611/09 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. B. kwotę 134 zł (słownie: sto trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1803/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 611/09 po rozpoznaniu skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] września 2004 r. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, że kwestionowana decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany została wydana na podstawie postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia w określonym terminie inwentaryzacji budowlanej robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na zmianie lokalizacji dobudowanych zewnętrznych schodów prowadzących na I kondygnację poddasza użytkowego z dwoma pokojami, wiatrołapu i łazienki na parterze jednorodzinnego budynku mieszkalnego rozbudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1985 r. W decyzji został nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Podczas postępowania o pozwolenie na użytkowanie zostało stwierdzone, że inwestor wykonał bez wymaganego pozwolenia na budowę określone roboty /schody i pokoje na piętrze oraz wiatrołap i łazienkę na parterze budynku/. Odstępstwo od projektu budowlanego uznano za istotne. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego w formie inwentaryzacji budowlanej zaś decyzją z dnia [...] września 2004 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził "zamienny projekt budowlany" i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Prowadzący postępowanie nieważnościowe organ stwierdził, że ustawa - Prawo budowlane przewiduje określony tryb postępowania w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zawartych w pozwoleniu na budowę. Tryb ten nie został zachowany, bowiem postanowienie z dnia 15 lipca 2004 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych straciło ważność, gdyż w terminie 2 miesięcy od jego wydania organ nie wydał decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wydając decyzję z dnia 9 września 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ rażąco naruszył art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż taka decyzja powinna zostać wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Stanowisko organu I instancji w kwestii zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji potwierdził organ II instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję podnosi się, że działania inwestora nie noszą cechy samowolności czy też złej woli, zwłaszcza wobec współdziałania architekta oraz zmiany siedziby Urzędu Miejskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. W związku ze stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji na podstawie przesłanki określonej w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa /rażące naruszenie prawa/, Sąd podkreślił, że zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego przy czym utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują takie przesłanki, jak oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja /m.in. wyrok NSA sygn. akt OSK 1134/04 Lex 165717/. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to brak możliwości zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, zaś skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, to brak możliwości zaakceptowania decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie jest przy tym możliwe uznanie zwykłego naruszenia prawa, jako rażącego naruszenia prawa. W ocenie organu stwierdzającego nieważność kwestionowanej decyzji został naruszony rażąco art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, przy czym Sąd tego stanowiska nie podziela. W sprawie niesporne jest, że inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, przy czym postępowanie powinno się toczyć w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. W konsekwencji w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 postanowieniem z dnia 15 lipca 2004 r. organ wstrzymał prowadzenie "prac budowlanych", które zostały już zakończone i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia m. in. projektu budowlanego "w formie inwentaryzacji budowlanej" według określonych wskazań, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Wprawdzie postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże inwestor je wykonał w zakreślonym terminie przedkładając żądaną dokumentację oraz składając wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, w wyniku którego została wydana kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja. Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego powinien w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego a po upływie wskazanego w tej decyzji terminu lub na wniosek inwestora, wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 4. Ten etap postępowania /wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego/ został przez organ pominięty, co nie oznacza samo przez się, że decyzja z dnia 9 września 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4. Nie może bowiem ujść uwadze, że sporządzenie tego projektu nastąpiło w wykonaniu nałożonego na inwestorkę obowiązku przedstawienia określonych dokumentów /w postanowieniu z dnia 15 lipca 2004 r./.Pomimo wadliwego rozstrzygnięcia poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji został przez inwestorkę przedłożony projekt budowlany i wniosek o wydanie decyzji o jego zatwierdzenie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zatem zasadnie według Sądu twierdzić, że nastąpiło rażące naruszenie prawa tylko z tego powodu, że kwestionowana decyzja nie została poprzedzona wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3. Wyłącznie z tej przyczyny nie można zasadnie twierdzić, że treść kwestionowanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 51 ust. 4, skoro jest to decyzja wydana na wniosek inwestora a projekt podlegający zatwierdzeniu złożono w wykonaniu obowiązku nałożonego przez organ i w zakreślonym do tego terminie. W uzasadnieniu kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia brak jest wywodów w omawianym zakresie. Z tych względów decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym naruszają art. 156 ( 1 pkt 2 kpa oraz art. 77 ( 1 i 107 ( 3 kpa. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji znalazło się zastrzeżenie, iż nie przesądza on o tym, czy przedłożony i zatwierdzony projekt budowlany spełnia przewidziane prawem warunki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie w trybie tego przepisu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z pominięciem "etapu postępowania", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 kpa a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ppsa wobec uchylenia zaskarżonej decyzji bez wskazania konkretnego naruszenia prawa tą decyzją. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż wydanie kwestionowanej decyzji z pominięciem wcześniejszego wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wbrew stanowisku Sądu wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, stanowi rażące naruszenie prawa /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/. Ustawa Prawo budowlane jednoznacznie w ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną określa tryb postępowania w sprawach dotyczących istotnego odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę w istocie nie dozwalając na pominięcie któregokolwiek z etapów tego postępowania. Istotne jest zwłaszcza, że art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązuje do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy stanie się ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. Brak decyzji wydanej na podstawie tego przepisu uniemożliwia wydanie decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, co powoduje, że "zatwierdzony projekt budowlany jest odmienny od projektu stanowiącego załącznik do istniejącej w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę" zaś "w takim przypadku skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa byłyby nie do pogodzenia z zasadami praworządności". Poza tym, dopiero po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, jak też wykonaniu przez inwestora nałożonego tą decyzją obowiązku, organ sprawdza jego wykonanie i wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 4. Obowiązek musi więc być najpierw nałożony, aby można było sprawdzić jego wykonanie. Uznanie przy tym przez Sąd za słuszne, że obowiązki odnoszące się do przedstawienia projektu budowlanego mogły być nałożone postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 Prawa budowlanego prowadzić może do naruszenia prawa oraz uniemożliwia jego prawidłowe stosowanie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła S. B. /inwestorka/ wnosząc o jej oddalenie i podkreślając, że nie wnosi ona "nowych dowodów w sprawie", które mogłyby stanowić podstawę do zmiany zaskarżonego wyroku. Przytacza wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1997 r. I SA/Kr 970/96 LEX nr 29336, w którym został wyrażony pogląd, iż w sytuacji, gdy podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej obiektywnie istnieje, jednakże w decyzji nie powołano tych przepisów, lub też powołano tylko część, względnie powołano przepisy niewłaściwe, to brak podstaw do uchylenia takiej decyzji, brak bowiem zamieszczenia podstawy prawnej lub zamieszczenie podstawy wadliwej nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie w trybie tego przepisu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z pominięciem "etapu postępowania", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Tak wskazana podstawa prawna wiąże w istocie kwestię wystąpienia nadzwyczajnej przesłanki wzruszenia decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa, polegającej na rażącym naruszeniu prawa kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z wystąpieniem takiej wady formalnej, proceduralnej, w tym przypadku pominięcia "etapu postępowania", która nie może być potraktowana jako zwykłe naruszenie procedury, lecz jest naruszeniem kwalifikowanym /rażącym/. Otóż w orzecznictwie administracyjnym oraz w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że zasadniczo o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy orzeczenie administracyjne zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i takim, które nie jest możliwe do zaakceptowania ze względu na stopień naruszenia oraz wynikające stąd skutki. Naruszenie przepisów o charakterze czysto proceduralnym /formalnym/ wprawdzie bywa podstawą stwierdzenia nieważności, jednakże tylko wtedy, gdy ustawodawca całkowicie jasno i wyraźnie wymaga dochowania określonego warunku procesowego, jak też jego pominięcie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym. Jako przykład w doktrynie z reguły podawany jest ustawowy wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W rozpatrywanej sprawie pojawił się problem, czy w sytuacji, gdy wymóg wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3, którą właściwy organ powinien zobowiązać inwestora do przedstawienia wymaganej dokumentacji, w tym projektu zamiennego dla inwestycji już zrealizowanej, został wykonany w ten sposób, że zostało wydane postanowienie, którym nałożono na inwestora określone obowiązki, zaś postanowienie to inwestor wykonał a na tej podstawie uzyskał decyzję kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym, a więc zatwierdzającą projekt zamienny - na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzję tą należy uznać za dotkniętą wadą z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. W takim stanie faktycznym sprawy w istocie problematyczne jest, czy w ogóle mamy do czynienia z "pominięciem etapu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3", czy też z wadliwym zrealizowaniem wymogu wskazanego w tym przepisie, bowiem nie wydano decyzji, lecz postanowienie obligujące do przedłożenia przez inwestora wymaganych do wydania następnie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawiając stan faktyczny sprawy i z jego uwzględnieniem wyrokując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie prawidłowo stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, skoro cel ustawy został zrealizowany, bowiem inwestor zobligowany do przedłożenia wymaganej dokumentacji nałożony obowiązek /wprawdzie wadliwie postanowieniem, a nie decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 3/ wykonał, czym umożliwił przystąpienie do "kolejnego etapu", to jest rozpoznania sprawy na podstawie art. 51 ust. 4. Wada natomiast polegająca na wydaniu postanowienia, w miejsce decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, nie może być oceniona jako wystąpienie przesłanki z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Istotą regulacji art. 51 Prawa budowlanego jest bowiem takie prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego, aby doprowadzić do naprawienia nieprawidłowości, których dotyczy ten artykuł i nie można w żadnym razie utożsamiać takiego stanu, jaki w danej sprawie wystąpił, to jest w istocie wadliwego "zastąpienia" decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 postanowieniem, którego wydanie osiągnęło skutek zamierzony przez ustawodawcę. Całkowicie natomiast odrębną kwestią jest stosowanie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego, a zwłaszcza regulacja tego przepisu nie może przesądzać o tym, iż zachodziła w niniejszej sprawie przesłanka do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Należy przy tym zauważyć, że wobec zatwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego projektu zamiennego dla inwestycji zrealizowanej, objętej decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, faktycznie bezprzedmiotową stała się decyzja o pozwoleniu na budowę wydana dla inwestorki na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości ustosunkowania się do tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w której Sąd I instancji wypowiedział się w kwestii dotyczącej zachowania kwestionowaną decyzją warunków materialnoprawnych do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego z tej przyczyny, iż stosownie do art. 183 ppsa jest związany granicami skargi kasacyjnej. Ubocznie tylko wypada zauważyć, że w postępowaniu nieważnościowym dokonano oceny kwestionowanej decyzji wyłącznie pod względem wymogów dotyczących trybu postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiony został również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ppsa wobec uchylenia zaskarżonej decyzji bez wskazania konkretnego naruszenia prawa tą decyzją. Jest on całkowicie nieusprawiedliwiony z tej przyczyny, że Sąd I instancji uchylając orzeczenie stwierdzające nieważność kwestionowanej decyzji jednoznacznie wywiódł, iż w sposób nieuprawiony zostało ono wydane na podstawie art. 156 ( 1 pkt 2 kpa, podczas gdy przesłanka ta w sprawie nie wystąpiła. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.