I OSK 4/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.I.G. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 213/09 w sprawie ze skargi K. I.G. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 213/09, oddalił skargę K.I.G. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), w tym art. 200 ust. 1 ustawy, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. stwierdził 1) nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P.I.H.Z., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w Warszawie przy ul. Trębackiej [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3155 m2 na 99 lat, tj. do dnia 5 grudnia 2089 r., 2) odpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie oraz ustalił w pkt III cenę gruntu na kwotę 11.125.000 zł, a w pkt IV ustalił opłatę roczną z dniem 1 stycznia 2003 r., z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w wysokości 333.750 zł wynoszącą 3% ceny określonej w pkt III, w pkt V cenę nabycia własności budynku i innych urządzeń znajdujących się na gruncie w wysokości 9.423.000 zł. Minister Infrastruktury działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...]stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2003 r. – w części ustanawiającej opłatę roczną za rok 2003 (pkt IV decyzji uwłaszczeniowej) i nie stwierdził nieważności tej decyzji w pozostałym zakresie dotyczącym pkt IV decyzji uwłaszczeniowej. K.I.G., na którą aktem notarialnym z [...] lipca 2005 r. zostały przeniesione przez Polską Izbę Handlu Zagranicznego prawa rzeczowe do działki nr [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa – w części odnoszącej się do opłaty rocznej – ma charakter konstytutywny i nie działa z mocą wsteczną. Wysokość tej opłaty, w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wynosi 3% ceny gruntu, a wartość gruntu określili rzeczoznawcy majątkowi w operacie szacunkowym z dnia 19 września 2002 r. Ustalona przez organ wojewódzki wysokość opłaty rocznej jest więc zgodna z przepisami, na co wskazano też w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że przepisy dotyczące uwłaszczenia – art. 200 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – wskazujące na konieczność ustalania w decyzji uwłaszczeniowej warunków użytkowania wieczystego, nie zawierają sformułowań co do konieczności ustalania takiej opłaty rocznej w decyzji z mocą wsteczną, tj. z mocą sprzed daty wydania decyzji uwłaszczeniowej. Oznacza to, iż nieprawidłowe było ustalenie opłaty rocznej poczynając od dnia 1 stycznia 2003 r., bowiem powinna być ona ustalona od dnia 1 stycznia 2004 r. W ocenie organ nadzoru decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), tj. rażącym naruszeniem art. 200 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – w części ustalającej opłatę roczną także za rok 2003 r. (zamiast od roku 2004). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.I.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] października 2008 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] – jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podała, że obydwie zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury na mocy których odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2003 r. dotyczące działki nr [...] położonej w Warszawie przy ul. Trębackiej[...] , wydane zostały w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto organ nadzoru w pewnym zakresie dokonał merytorycznego, a nie kasacyjnego rozstrzygnięcia sprawy, co w ocenie strony skarżącej stanowi istotną wadę obu zaskarżonych decyzji. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana po wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1870/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 282/08, którym to wyrokiem uchylona została decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] oraz decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...], lecz tylko w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. w punkcie IV, a w pozostałej części skargi zostały oddalone. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wprawdzie z sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r. wynika, że uchylone zostały obydwie decyzje w części dotyczącej pkt IV decyzji uwłaszczeniowej, to jednak dokonana w uzasadnieniu tego wyroku ocena prawna wskazuje, że wadliwość rozstrzygnięcia w tym punkcie dotyczy wyłącznie braku możliwości ustalenia opłaty rocznej z datą wcześniejszą, niż data wydania decyzji uwłaszczeniowej. A zatem uchylone części decyzji dotyczyły w istocie odmowy stwierdzenia nieważności jedynie fragmentu punktu IV decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2003 r., tj. w zakresie ustalenia z dniem 1 stycznia 2003 r. opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. W pozostałym zakresie – jak wynika z uzasadnienia cytowanego wyroku – punkt IV decyzji uwłaszczeniowej został uznany przez Sąd za zgodny z prawem. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ,,P.p.s.a.") podał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa (por. wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS nr 1, poz. 2 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101). Przy czym podkreślił, że te wyjątkowe okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą, a cyt. wyrok z dnia 27 maja 2008 r. jest prawomocny, zaś przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja wydana na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ nadzoru w pełni zastosował się do oceny prawnej Sądu i wskazań co dalszego postępowania zawartych w wyroku tegoż Sądu z dnia 27 maja 2008 r. Podkreślił, iż stwierdzała ona, że nie pobiera się opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste za rok, w którym zostało ustanowione to prawo. A zatem decyzje w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w pkt IV zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 200 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast jako prawidłowe uznał a) zastosowanie w decyzji uwłaszczeniowej stawki 3% opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste (art. 72 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy), b) ustalenia ceny gruntu oraz operatu szacunkowego. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ma podstaw do odstąpienia od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 282/08, a zatem kontrola zaskarżonej decyzji sprowadza się do zbadania, czy nie została ona wydana z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, analiza zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, prowadzi do wniosku, że organ nie naruszył wskazanego przepisu i w pełni zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wiążącym go wyroku sądu. Stwierdził bowiem, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] lutego 2003 r. w punkcie IV w części ustanawiającej opłatę roczną za 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 200 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy ustalenia warunków użytkowania wieczystego. Jednym z nich jest także ustalenie opłaty za użytkowanie, a więc i początkowego terminu jej obowiązywania. Zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. A zatem organ prawidłowo przyjął, że ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego za rok 2003 rażąco naruszało przepis art. 200 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nadzoru zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w pozostałym zakresie pkt IV, gdyż takie rozstrzygnięcie naruszyłoby ocenę prawną wiążącego w tym zakresie wyroku, który wskazał, iż było prawidłowe określenie 3 % stawki opłaty od ceny nieruchomości oraz wyceny. Ponadto zauważył, że końcowe ustalenia punktu IV decyzji uwłaszczeniowej są zgodne z art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast jako nietrafne uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 1 K.p.a., gdyż Minister Infrastruktury uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r. dokonał oceny legalności pkt IV decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niezrozumiałe jest uzasadnienie skargi dotyczące decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z [...] października 2005 r., gdyż były one przedmiotem oceny Sądu w cyt. wyroku z dnia 27 maja 2008 r. A zatem zarzuty przeciwko tym decyzjom nie mogą być skutecznie podnoszone w niniejszym postępowaniu. Z kolei, odnosząc się do kwestii wydania przez Ministra Infrastruktury rozstrzygnięcia merytorycznego zamiast kasacyjnego wskazał, że organ nadzoru stwierdzając nieważność części punktu IV decyzji uwłaszczeniowej wydał w tym zakresie typowe rozstrzygnięcie kasacyjne. Natomiast rozstrzygnięcie merytoryczne dotyczące daty początkowej opłaty rocznej będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego K.I.G. reprezentowana przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 170 i 153 P.p.s.a., przez ich niewłaściwą wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie); 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 71 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 200 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej jej autor, stwierdził że zarówno organ nadzoru jaki i Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił w ocenie prawnej tej sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1870/06 w którym przesądzono, że zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 i 4 w związku z przepisem art. 71 ust. 1 i 4 ustawy w dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu daty początkowej ponoszenia opłaty rocznej ustanowienia użytkowania wieczystego jest zasadny. W tej sytuacji skarżąca wskazując na treść pkt IV decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] przed i po jego uchyleniu w wyniku wydania zaskarżonej decyzji podała, że w obecnym stanie sprawy nadal nie posiada ona daty, od której nałożono opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżącej brak daty oraz podanie daty nieprawidłowej wywiera tożsame skutki, a zatem decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] nadal obarczona jest wadą prawną, kwalifikującą do stwierdzenie jej nieważności. W ocenie skarżącej zaskarżony wyrok nierespektujący wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wydany z naruszeniem art. 170 i art. 153 P.p.s.a. Z kolei uzasadniając zarzut naruszenie prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej odwołał się do wywodów prawnych zawartych w cyt. powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1870/06, które podzielił i uznał za zachowujące pełna aktualność na obecnym etapie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Wobec tego jako pierwszy ocenie podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. Art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stosownie do treści art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocnie wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 153 i art. 170 P.p.s.a. polegało na nieuwzględnieniu zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1870/06 oceny prawnej polegającej na stwierdzeniu, że ustalenie warunków użytkowania wieczystego jest elementem decyzji uwłaszczeniowej o charakterze konstytutywnym. Niewątpliwie dotyczy to opłaty rocznej, a więc daty początkowej jej wnoszenia, która nadal w tej sprawie nie została określona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest chybiony. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie, a więc nie uchybiając treści powołanych przepisów, nie dopatrzył się ich naruszenia. Wbrew stanowisku skarżącej organy orzekające zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w powołanych wyrokach i stwierdzając nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2003 r. w części ustanawiającej opłatę roczną za 2003 r. (pkt IV decyzji uwłaszczeniowej) i odmawiając stwierdzenia jej nieważności w pozostałym zakresie dotyczącym pkt IV decyzji uwłaszczeniowej, prawidłowo w uzasadnieniu decyzji wyjaśniły, iż ustalenie opłaty rocznej poczynając od dnia 1 stycznia 2003 r. rażąco naruszało art. 200 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a prawidłowo data ta powinna być ustalona od dnia 1 stycznia 2004 r. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 71 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 200 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Przypomnieć należy, że błędna wykładnia to tzw. błąd w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Taki wymóg wynika także z art. 176 K.p.a., zgodnie z którym wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest przytoczyć nie tylko podstawy kasacyjne ale i ich uzasadnienie. Oznacza to, że uzasadnienie jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wprawdzie zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię powołanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale w uzasadnieniu tego zarzutu nie wykazał, na czym jego zdaniem miała polega niewłaściwa interpretacja tych norm i w jaki sposób prawidłowy należy je wykładać. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższy zarzut nie podlega kontroli kasacyjnej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.