I SA/Sz 399/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 lipca 2009 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na rok 2007 oddala skargę W dniu 6.03.2008 roku do Biura Powiatu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek A Sp. z o.o., jako przejmującego, na rok 2007 o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego. Wniosek był podpisany przez pełnomocnika spółki Pana J. S. Przekazujący, H. B. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2007 rok w dniu 10.05.2007 roku i we wniosku zadeklarował do płatności piętnaście działek rolnych położonych na dwudziestu dwóch działkach ewidencyjnych [...]. Pełnomocnik A Sp. z o.o. wniósł w dniu 24.04.2008 roku dowody potwierdzające poniesione opłaty przez A Sp. z o.o. z tytułu czynszu dzierżawnego do ANR OT i podatku rolnego do Urzędu Miejskiego. W dniu 25 czerwca 2008 roku wpłynęło pismo Pełnomocnika Przekazującego Pana D. N. wraz z wnioskami dowodowymi, wskazujące, że faktycznym użytkownikiem działki nr 210 położonej w obrębie W. jest przekazujący. Pełnomocnik A Sp. z o.o. złożyła pismo wraz dowodami ponoszenia przez A Sp. z o.o. kosztów utrzymania pól, dowody poczynionych nakładów, zestawienie obrazujące wynagrodzenie pracowników, zestawienie krów, zestawienie zakupionych maszyn, opis planów inwestycyjnych i stopnia ich realizacji. W piśmie Pełnomocnik A Sp. z o.o. wskazał, na to, że działka nr 210 została wyłączona z czynności przeniesienia własności, nie oznacza to jednak, że nie zostało nabyte przedsiębiorstwo w rozumieniu przepisu art. 55 kodeksu cywilnego. Działka 210 jest użytkowana na potrzeby działalności rolniczej w zakresie chowu i hodowli bydła w W. W Biurze Powiatu w dniu 14.08.2008 roku Kierownik Biura Powiatowego przeprowadził rozprawę w trakcie której przesłuchani zostali świadkowie wskazani przez Pełnomocnika A Spółki z o.o.: C. K., L. A. K., A.j P., J. S., oraz świadek wskazany przez Pełnomocnika Przekazującego D. N.: M. B.. Na kolejnej rozprawie przeprowadzonej przez Kierownika Biura Powiatu w dniu 15.09.2008 roku w obecności pełnomocników stron przesłuchano świadków wskazanych przez H. B.: J. K., W. K. oraz H. B. W dniu 22.10.2008 roku organ wystosował ponownie do A Sp. z o.o. reprezentowanego przez J. S. do złożenia na podstawie art. 50 § 1 Kpa wyjaśnień w zakresie przedstawienia umowy na podstawie, której działka 210 położona w obrębie W., gmina P. została przekazana dla przejmującego lub kopię takiej umowy potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W dniu 4.11.2008 roku wystosowano do Strony zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego. Pełnomocnik A Sp. z o.o. stawił się w Biurze Powiatu, w dniu 4.11.2008 roku i nie złożył żadnych dowodów w sprawie. Decyzją nr [...] Kierownika Biura Powiatu ARiMR z dnia [...] roku odmówił A Sp. z o.o. przyznania jednolitej płatności obszarowej lub uzupełniającej płatności do powierzchni grupy upraw podstawowych na rok 2007. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego należy przejąć wszystkie działki ewidencyjne wchodzące w skład gospodarstwa w których znajdują się działki rolne wykazane na których znajdują się działki rolne wykazane przez Przekazującego we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Dalej organ wskazał, iż przedstawione przez przejmującego dokumenty w sprawie nie upoważniały do przyznania płatności w ramach schematu płatności obszarowych. Decyzja została odebrana w dniu 14.11.2008 roku przez Pełnomocnika A Sp. z o.o. Pana J. S. Do Biura Powiatu wpłynął wniosek o dokonanie skutecznego doręczenia wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego. W piśmie tym wskazano, że J. S. nie jest pełnomocnikiem Spółki, był jedynie umocowany do złożenia wniosku o przyznanie dopłat, natomiast nie dokonywał w sprawie żadnych innych czynności i w dalszym postępowaniu występował w charakterze świadka. W związku z toczącym się równolegle postępowaniem w Agencji Nieruchomości Rolnych dotyczącym przejścia praw do umów dzierżaw od Przekazującego H. B, Pełnomocnik A Sp. z o.o. wniósł o rozważenie obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1. pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu 24.11.2008 roku do Biura Powiatu wpłynęło pismo Pełnomocnika A Sp. z o.o. wraz z załączonym oświadczeniem podpisanym przez L. M. C. D. Wiceprezesa Zarządu A Sp. z o.o. wskazującym, że pełnomocnictwo z dnia 9.08.2007 roku udzielone Panu J. S. przez A Sp. z o.o. zostało cofnięte w dniu 14.05.2008 roku W dniu 2.12.2008 roku do Biura Powiatu ARiMR wpłynęło odwołanie wniesione przez Pełnomocnika A Sp. z o.o. radcę prawnego E. K. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR od decyzji [...] z dnia [...]( nadane w dniu 28.11.2008r.). W odwołaniu Pełnomocnik wnosi o zmianę decyzji poprzez przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych na rok 2007 albo uchylenie decyzji albo stwierdzenie nieważności decyzji i rozpoznanie sprawy na nowo. Pełnomocnik wskazał, że decyzja została skierowana do J. S., jako adresata decyzji, co powoduje jej nieważność z mocy prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pełnomocnik zauważył, że decyzja została wydana w dniu 12.11.2008 roku, tj. przed upływem terminu do wypowiedzenia się przez stronę, co do zebranego materiału. Kolejnym uchybieniem przepisów wskazanym przez Pełnomocnika jest traktowanie przez organ I instancji Przekazującego H. B., jako stronę postępowania. Decyzji Pełnomocnik zarzuca również brak uzasadnienia faktycznego i prawnego przyjętego rozstrzygnięcia. Zarzucono również brak podpisu pod decyzją Kierownika Biura Powiatowego albo osoby upoważnionej w oparciu o art. 268 a Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Wskazano również, że pisma w postępowaniu były doręczane z pominięciem Pełnomocnika postępowania (w tym przypadku radcy prawnego E. K.) do J. S. Pełnomocnik, w części dotyczącej zarzutów materialno-prawnych wskazał, że okoliczności dotyczące działki 210 obręb W., nie mają znaczenia dla możliwości przyznania dopłat dla przejmującego gospodarstwo rolne. Podstawą przyznania płatności obszarowej jest fakt posiadania gruntu rolnego. A Sp. z o.o. przejęła gospodarstwo rolne należące do H. B. w 2006 roku, zgodnie z umową z dnia 29.08.2006 roku. Mimo to z wnioskiem o przyznanie płatności na 2007 rok, do działek przekazanych umową wystąpił do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa H. B., ponieważ przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło przed złożeniem wniosku o dopłaty przez H. B. nie powinien mieć zastosowania przepis art. 21 ust. 3 stawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Pełnomocnik A Sp. z o.o. wskazuje, iż okoliczność złożenia wniosku o dopłaty do działek, do których tytuł prawny posiada A sp. z o.o. i które rolniczo wykorzystuje Spółka oraz dodatkowo działki 210, która w skład gospodarstwa rolnego nie weszła, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego nie powinna wywierać negatywnych skutków dla Przejmującego. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] uchylił decyzję [...] z dnia [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm.), oraz art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. nr 35, poz. 217 ze zm.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 roku o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r., nr 44 poz. 262), art. 74 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia-2004 r, ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.), art. 2 pkt b Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19.01.2009 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE Nr L 30 z 31.01.2009 r" str. 16) Organ drugiej instancji wskazał, iż na podstawie art. 21 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004, jednolita płatność obszarowa lub płatność uzupełniająca, o które ubiega się przekazujący są przyznawane są przejmującemu: jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wdania decyzji w sprawie przyznania płatności na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, Przejmujący dołącza do wniosku umowę, na podstawie, której grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego zostały przekazane, lub kopię takiej umowy potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji. Zgodnie z załączonymi do wniosku z dnia 6.03.2008 roku umowami oraz oświadczeniami Pełnomocników A Sp. z o.o. przeniesienie gospodarstwa rolnego objętego umowami nastąpiło już w 2006 roku. Wobec powyższego A Sp. z o.o. powinna złożyć wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 deklarując posiadane grunty, co pozwoliłoby oceniać spełnianie wymogów uzyskania płatności bezpośrednich na 2007 rok według przepisu art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przepisów szczególnych. Natomiast art. 21 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazuje, że warunkiem uzyskania płatności w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego stanowi przekazanie gospodarstwa w rozumieniu art. 74 ust 1 lit. a Rozporządzenia Nr 796/2004 oraz złożenie wniosku wraz oświadczeniem o objęciu w posiadanie gruntów rolnych oraz umowy lub kopii umowy na podstawie, której zostały przekazane grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa. Przepis art. 74 Rozporządzenia 796/2004 reguluje ogólne zasady przyznania płatności w przypadku przekazania gospodarstwa. Przekazanie gospodarstwa oznacza sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych. Za gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisu art. 2 pkt b Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19.01.2009 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE Nr L 30 z 31.01.2009 r., str. 16), będącego powtórzeniem art. 2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29.09.2003 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) 1452/2001, (WE) 1453/2001, (WE) 1454/2001, (WE) 1251/1999, (WE) 1254/1999, (WE) 1673/2000, (EWG) 2358/71 i (WE) 2529/2001 (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.) uznaje się wszystkie jednostki produkcyjne zarządzania przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Wobec powyższego spełnienie przesłanek z art. 21 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 2 pkt b Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 następuje w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności na 2007 rok Przekazującego. Przeniesienie posiadania powinno zostać potwierdzone, zgodnie z art. 21 ust 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego umowami na podstawie, których nastąpiło przeniesienie posiadania. Przeniesienie posiadania umową sprzedaży przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55 kodeksu cywilnego nie stanowi przeniesienia gospodarstwa w rozumieniu przepisów odnoszących się do przyznania płatności bezpośrednich. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 21 ust 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego istnieje obowiązek dołączenia do wniosku na rok 2007 o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przekazania gospodarstwa umowy, na podstawie której grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego zostały przekazane, lub kopię takiej umowy potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Niespełnienie tego obowiązku należy traktować jak brak formalny w rozumieniu przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dalej organ odwoławczy wskazuje, iż nie sposób zgodzić się z zarzutem Pełnomocnika, że wezwania z dnia 11.10.2008 roku, zawiadomienie z dnia 4.11.2008 roku oraz decyzja nr [...] z dnia [...]roku zostało nieprawidłowo doręczone osobie, nie będącej Pełnomocnikiem w sprawie. Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., nr 10, poz. 76) Producent jest obowiązany do zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku o wpis do ewidencji producentów w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany a zgłoszenia takiego dokonuje się na formularzu tego wniosku. Mimo twierdzeń Pełnomocnika E. K., że J. S. nie był Pełnomocnikiem A Sp. z o.o., bowiem cofnięto mu pełnomocnictwo w dniu 14.05.2008 roku. Oświadczenie o cofnięciu pełnomocnictwa wpłynęło do Biura Powiatu w dniu 24.11.2008 roku, bez wniesienia wymaganego przepisem art. 14 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności formularza zmiany do wniosku. Dodatkowo w dniu 17.03.2009 roku wpłynęło pismo Pełnomocnika radcy prawnego E. K., w którym wyjaśniono, że Pan J. S. jest Pełnomocnikiem A Sp. z o.o. w sprawie m.in. wniosków o przyznanie płatności, a jedynie w sprawie przyznania płatności na 2007 rok cofnięto mu pełnomocnictwo. Należy wskazać, że pełnomocnictwo radcy prawnego E. K. wniesione do sprawy stanowi pełnomocnictwo ogólne, a wobec braku informacji odnośnie cofnięcia pełnomocnictwa Panu J. S., zgodnie z art. 107 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93) obaj Pełnomocnicy są jednakowo umocowani. W ocenie organu odwoławczego zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatu nr [...] z dnia [...]. Postępowanie administracyjne oraz decyzja obarczone są wadami prawnymi, które uzasadniają jej uchylenie. Postępowanie administracyjne w sprawie wniosku na rok 2007 o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przekazania gospodarstwa powinno być rozpatrywane na podstawie art. 21 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przepisów szczególnych. Wobec powyższego powinno być jedynie badane czy zostały spełnione wszystkie przesłanki z tego artykułu, tzn. czy złożono kompletny wniosek oraz czy spełniono wszystkie obowiązki nałożone tym przepisem przez Przejmującego płatność. Dopóki Przejmujący nie złoży kompletnego wniosku nie powinno się prowadzić postępowania wyjaśniającego odnośnie spełnienia warunków kwalifikujących Przejmującego do uzyskania płatności bezpośrednich. Decyzja, w ocenie organu odwoławczego, nie spełnia wymogu art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie uzasadnienia zarówno prawnego jak i faktycznego decyzji. Brak jest wskazania podstaw na jakich została odmówiona płatność, nie ma wskazania dowodów, na podstawie których orzeczono, brak jest ustosunkowania się do okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W związku z wyżej wskazanymi uchybieniami doszło do naruszenia przepisów regulujących zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, co uzasadniało uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatu nr [...] z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia 22 kwietnia 2009r. pełnomocnik spółki - A spółka z o.o. z siedzibą w G., złożył skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. W skardze strona skarżąca domaga się uchylenie decyzji, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności i rozpoznanie sprawy na nowo. W uzasadnieniu skargi wskazuje, że o ile orzeczenie jest zgodne z wnioskiem strony skarżącej, o tyle nie zgadza się z uzasadnieniem skarżonej decyzji. W pierwszej kolejności odnosi się i obszernie uzasadnia swoje stanowisko, co do możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia skarżonej decyzji. Dalej szczegółowo opisuje szczegóły transakcji, która miała miejsce pomiędzy skarżącą a M. B. i H. B. Uzasadniając, iż na podstawie aktu notarialnego z dnia 20.07.2006r skarżąca spółka nabyła przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 55 1 Kodeksu cywilnego, pod nazwą B. H. Gospodarstwo Rolne W., Dalej wskazuje, iż zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego. Zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej ma obowiązek ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Pominięcie tego rodzaju okoliczności faktycznych stwarza przesłankę do uznania, iż organ naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy Dalej skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, w zakresie interpretacji przepisu, art. 21 ust.3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Spółka z o.o. A wskazuje na to, iż organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu a dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż wbrew jej argumentacji nie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W literaturze przedmiotu uznaje się za zasadne wydanie decyzji kasacyjnej, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. W dotychczasowym piśmiennictwie i orzecznictwie dominuje pogląd, że decyzja kasacyjna stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem tego postępowania jest, bowiem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy przy jednoczesnym zapewnieniu stronie tego postępowania prawa do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu I instancji. Tymczasem określona w art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna, nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty, zaś z treści tego przepisu nie wynika aby organ I instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4.05.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998 Nr 3, poz. 79). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. Za ugruntowany należy uznać pogląd, iż organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15, w którym stwierdzono, że: "Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń, co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnych wydanych w trybie art. 138 § 2 Kpa. sprowadza się do badania, czy organ spełnił wskazane wyżej przesłanki. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art.138 § 2 Kpa. Nie budzi zastrzeżeń Sądu ocena organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatu nr [...] z dnia [...]. Strona skarżąca w skardze sama wskazuje na liczne uchybienia organu I instancji. Postępowanie administracyjne w sprawie wniosku na rok 2007 o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przekazania gospodarstwa powinno być rozpatrywane na podstawie art. 21 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przepisów szczególnych. Wobec powyższego w pierwszym rzędzie muszą zostać zbadane przesłanki formalne, tzn. czy złożono kompletny wniosek, czy spełniono wszystkie obowiązki nałożone tym przepisem przez Przejmującego płatność. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie ocenił prawidłowości i kompletności wniosku. Koniecznym jest w dalszej kolejności ocena czy doszło do przekazania gospodarstwa rolnego. Zgodzić się trzeba z Dyrektorem Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, iż decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymogu art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób rażący. Decyzja nie zawiera uzasadnienia ani faktycznego ani prawnego. Brak jest wskazania podstaw, na jakich została odmówiona płatność, nie ma wskazania dowodów, na podstawie których orzeczono, brak jest ustosunkowania się do okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszym rzędzie należy podzielić stanowisko pełnomocnika skarżącego, co do możliwości zaskarżenia decyzji administracyjnej z uwagi na treść samego uzasadnienia. Jednak nie sposób podzielić zapatrywań Strony skarżącej, co do treści takiego uzasadnienia. Skoro decyzja miała charakter kasacyjny to treść uzasadnienia musi być adekwatna do jej charakteru. A zatem wbrew oczekiwaniom strony skarżącej organ wydając decyzję kasacyjną nie mógł dokonać oceny i wyjaśnić rozbieżności w materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji skoro ten nie uczynił tego w swojej decyzji, nie wyjaśnił podstaw rozstrzygnięcia. Taka ocena miałaby merytoryczny charakter, oznaczałoby to, że organ odwoławczy sugeruje, czy wręcz rozstrzyga za organ I instancji o sposobie załatwienie sprawy lub treści przyszłej decyzji. Takie postępowanie organu odwoławczego pozostawałoby w sprzeczności z sentencją decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 znaczy bowiem tyle, że postępowanie przed organem I instancji powinno toczyć się od początku (vide J. Zimmennan - Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe - Wyd. INOiK Toruń 1998 r., str. 292 i następne). Odmienne rozumienie omawianej instytucji prawnej prowadziłoby do narzucania organowi I instancji przez organ odwoławczy sposobu rozstrzygnięcia sprawy i sprowadzałoby postępowanie administracyjne taktycznie do jednej instancji, a także pozbawiałoby organ I instancji samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym. Na takie konsekwencje wskazano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok z dnia 12 lutego 1985 r., sygn. II SA 1811/84; OSNA 1985 r., nr 1, poz. 7). Sąd nie podziela zarzutu skargi, co do naruszenia przez organ odwoławczy w skarżonej decyzji przepisu art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Polski ustawodawca w przywołanym przepisie uregulował tryb postępowania w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r, ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.). Organ w zaskarżonej decyzji zacytował treść przywołanego powyżej przepisu. Z treści § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z dnia 15 marca 2007 r.)( obowiązującego w chwili składania wniosku) wynika wprost, że wnioski rolników należy traktować jak podania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem, jeżeli podanie budzi jakiekolwiek wątpliwości, organ ma obowiązek wezwania strony do usunięcia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia prawnego. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalono.