II GSK 899/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Marlena Chmielewska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Ol 398/09 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r. o sygn. akt I SA/Ol 398/09 uwzględnił skargę H. W. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2007 r. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Aktem notarialnym z dnia 14 września 2001 r. małżonkowie H. i M. W., M. i J. M., B. i J. L. nabyli gospodarstwo rolne w R. W dniu 23 lutego 2007 r. małżonkowie L. zawarli umowę majątkową małżeńską, wyłączającą wspólność majątkową, mocą której udziały B. L. w gospodarstwie rolnym przypadły J. L. Następnie małżonkowie W. i M. zawarli z J. L. ustną umowę, mocą której J. L. został ustanowiony zarządcą gospodarstwa rolnego w R. W dniu 15 maja 2007 r. J. L. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. W dniu 16 maja 2007 r. wpłynęło do Powiatowej ARiMR w D. pismo H. W. informujące o wypowiedzeniu umowy o wykonywanie czynności zarządcy J. L. wraz z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. przyznał J. L. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007 r. Wnosząc odwołanie od powyższej decyzji J. L. podniósł, że wskazano w niej błędny numer rachunku bankowego, na który mają zostać przelane płatności. Rachunek ten należy do S. S., który postanowieniem Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] października 2007 r. został ustanowiony zarządcą gospodarstwa rolnego w R. Tymczasem, jego zdaniem, tylko on spełnia wszystkie wymagane prawem warunki do uzyskania płatności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że środki finansowe zostaną przekazane na rachunek bankowy wskazany w ewidencji producentów przez zarządcę gospodarstwa rolnego S. S. Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję, na skutek skargi H. W. wskazał, że rozpatrując odwołanie, organ II instancji - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, nie ograniczając swej roli tylko do funkcji kontrolnej i do zakresu zarzutów odwołania. Sąd wskazał, że wprawdzie odwołanie wniesione było przez J. Lu. i dotyczyło przede wszystkim kwestii rachunku na jaki ma być przekazana pomoc, lecz kwestia podmiotu uprawnionego do płatności już wówczas została podniesiona i była organom obu instancji znana. Zdaniem Sądu nie chodzi przy tym o rozstrzyganie przez organy orzekające o płatności sporów pomiędzy właścicielami, a o prawidłowe, zgodne z prawem i materiałem dowodowym ustalenie osoby uprawnionej do tej płatności. W ocenie Sądu, numer rachunku bankowego, na który przekazywana jest płatność, nie rozstrzyga o podmiocie uprawnionym do tej płatności. Konieczność wskazania takiego rachunku wynika z zasady, że płatności nie są wypłacane w gotówce. Jest to więc kwestia techniczna. W ocenie Sądu brak stanowiska organu odwoławczego co do podmiotu uprawnionego do otrzymania płatności w sytuacji, gdy powstał co do tego spór, jest istotnym uchybieniem przepisom postępowania (art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). Rozpatrując odwołanie, niezależnie od zarzutów w nim podniesionych, organ powinien jednoznacznie wskazać na podstawie jakich dowodów poczynił ustalenie, że uprawnionym do otrzymania płatności jest J. L. oraz podać na jakich podstawach prawnych oparł swe rozstrzygnięcie. Brak tych elementów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest kolejnym naruszeniem przepisów postępowania a mianowicie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że tytułem uprawniającym do uzyskania płatności jest posiadanie gospodarstwa rolnego. Posiadanie oznacza stan faktyczny, którego istotą jest fizyczne władztwo nad rzeczą z zamiarem władania rzeczą dla siebie. W odniesieniu do spraw o przyznanie płatności do działek rolnych przesłanka posiadania działki rolnej nie może być więc rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego, z którego wynika to posiadanie. Sąd zaznaczył, iż w świetle przepisów prawa krajowego i wspólnotowego płatność przysługuje temu rolnikowi, który na gruncie prowadzi rzeczywistą działalność rolniczą. Sam status właściciela (współwłaściciela) nie stanowi jeszcze o uprawnieniu do uzyskania płatności. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w O. wnosząc skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez ustalenie rzekomych naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy; - art. 133 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy tj. pominięcie dowodów świadczących o współposiadaniu gospodarstwa rolnego przez J. L., H. W., M. W., J. M. i M. M. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie ww. zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wynika z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związanym podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej ogranicza się do oceny sformułowanych w niej zarzutów. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który przewiduje uchylenie decyzji lub postanowienia naruszających przepisy postępowania. Uchylenie takie jest wynikiem dokonania kontroli sądowej, a co za tym idzie konsekwencją zastosowania przez sąd innych przepisów. Ewentualne błędne rozstrzygnięcie jest zatem wyłącznie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, wobec czego strona chcąca powołać się na zarzut naruszenia tego unormowania, powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może być więc uznany za samodzielną czy samoistną podstawę kasacyjną, ponieważ powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., trzeba jednocześnie wskazać – jakie naruszenia prawa Sąd stwierdził (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I FSK 667/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego zaś autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Wskazując, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podniósł jedynie, że Sąd ustalił rzekome naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji, które zdaniem strony skarżącej nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Nie wskazał natomiast jakie konkretnie przepisy postępowania zastosowane przez organ administracji Sąd uznał za naruszone, a w związku z tym nie podjął polemiki z ustaleniami Sądu w tym zakresie. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, tj. pominięcie dowodów świadczących o współposiadaniu gospodarstwa rolnego przez określone osoby. Wyjaśnić należy, że obowiązek z art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Z tego wynika, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Nakładając obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy ustawodawca nakazuje uwzględnić sądowi stan faktyczny istniejący w momencie wydania decyzji, wskazuje także na to, iż sąd administracyjny nie może samodzielnie dokonywać ustaleń faktycznych. Omawiany zarzut nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej ze względu na jego ogólnikowość. Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji wyłącznie na podstawie akt sprawy, nie postąpił zatem wbrew zakazowi zawartemu w przepisie art. 133 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie przywołał w skardze kasacyjnej żadnego argumentu, który mógłby podważyć dokonaną w ten sposób ocenę, a tym samym przemawiać na rzecz uwzględnienia analizowanego zarzutu, w szczególności nie ma w tym zakresie znaczenia to, że wywody Sądu uznaje on za nieznajdujące dostatecznego oparcia w przepisach prawa. Tę ostatnią okoliczność mógł on wszelako podnosić w ramach zarzutów odwołujących się do innych przepisów, tych mianowicie, z którymi wywody te pozostawać miały w sprzeczności. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy do zwalczania wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu. Z powyższych względów postawione zarzuty należy uznać za chybione i stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Jednoznacznie podkreślany w orzecznictwie wymóg dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy związany jest z obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), będącej jedną z zasad naczelnych postępowania i rozumianej, najogólniej rzecz ujmując, jako obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 108). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawach dotyczących płatności obszarowych wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych winno być rozumiane przede wszystkim jako konieczność ukierunkowania postępowania dowodowego na ustalenie podmiotu, który faktycznie zajmuje się użytkowaniem określonych działek rolnych. Staranna analiza stanu faktycznego sprawy jest ważna przede wszystkim z tego względu, że wadliwe zebranie i rozpatrzenie dowodów odnoszących się do faktu posiadania działek rolnych objętych wnioskiem, ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, wpływając ostatecznie na rozstrzygnięcie, które w tego rodzaju sprawach ma istotny wpływ na sytuację prawną strony w aspekcie jej uprawnień do otrzymywania dopłat obszarowych nie tylko w danym roku, ale i w latach następnych. (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 311/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.