IV SA/Gl 102/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...]. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 147, art. 148, art. 149 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 2, art. 7, art. 8, art. 9a, art. 10, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), odmówił M.S. wznowienia postępowania w sprawie ponownego ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej dla uprawnionej K.S. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] strona zwróciła się do organu o wznowienie postępowania w sprawie ponownego ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 145a K.p.a. można żądać wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W przedmiotowej sprawie strona nigdy nie złożyła wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej, wobec czego organ orzekający nigdy nie wydał żadnej decyzji w tej sprawie, a tym samym wobec braku tej ustawowej przesłanki należało odmówić wznowienia postępowania. W odwołaniu M.S. domagała się zmiany powyższej decyzji i przyznania należnego jej zdaniem świadczenia. Argumentowała, że [...] przed wejściem w życie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej wyszła ponownie za mąż i wówczas była osobą nieuprawnioną do zaliczki alimentacyjnej, co pozbawiło jej córkę pomocy ze strony państwa. Natomiast od [...] córka strony jest półsierotą i z tego tytułu nie otrzymuje żadnego wsparcia, gdyż ZUS odmówił jej renty po zmarłym ojcu oraz nie posiada prawa do żadnych świadczeń z pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt P 18/06 Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją RP przepisy art. 2 pkt 5 lit. a i art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w zakresie jakim pomijają prawo do zaliczki alimentacyjnej osób wychowywanych przez osoby w związku małżeńskim oraz osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzice. Wyrok ten stanowił podstawę do wznowienia postępowania i rozstrzygnięcia ponowne sprawy w nowym stanie prawnym uwzględniającym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Organ podkreślił, że wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. i nie ma podstaw do jego przywrócenia. Z przyczyn przedmiotowych odmowa wznowienia będzie miał miejsce, gdy strona żąda wznowienia miedzy innymi w sprawie, w której nie wydano decyzji ostatecznej. W konsekwencji Kolegium argumentowało, że skoro odwołująca złożyła wniosek o wznowienie postępowania, a w sprawie nie była wydana żadna decyzja, to należało odmówić wznowienia postępowania z tej przyczyny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.S. wyraziła swoje niezadowolenie z podjętego przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia. W jej ocenie organ omawiając zwrotu zaliczki alimentacyjnej na K.S. naruszył prawo, bowiem sprawa ma charakter precedensowy, gdyż w dniu [...] skarżąca zawarła związek małżeński. Nadto, o braku możliwości złożenia wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej została poinformowana przez pracownika MOPS-u już w miesiącu [...]. Nie złożyła takiego wniosku, co następnie skutkowało brakiem wydania jakiejkolwiek decyzji. Tym samym, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. została ona wprowadzona w błąd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotową skargę należało uwzględnić, aczkolwiek niezależnie od argumentów podniesionych w skardze a biorąc pod uwagę uchybienia, które sąd stwierdził z urzędu nie będąc związanym zarzutami skargi ani wskazaną tam podstawą prawną. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd w zakresie swojej właściwości bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, co wynika z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ). Zgodnie z treścią art. 145 §1 pkt 2 powołanej ustawy, uwzględniając skargę, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przesłanką nieważności rozstrzygnięcia jest m.in. stwierdzenie, iż wydane ono zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Nadto, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności takiego aktu dokonuje także z urzędu, gdyż nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Pierwszą i najważniejszą kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest tok postępowania przed organem administracji, którego granice wyznaczyło pismo skarżącej z dnia [...] złożone w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w C., w którym domagała się ona "pozytywnego rozpatrzenia jej prośby o zwrot zaliczki alimentacyjnej od dnia [...] do dnia [...]" (cytat). Powołane pismo zostało potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania. Dokonana przez organ administracji interpretacja tego pisma jest błędna. Zdaniem Sądu, z jego treści wynikało jedynie niezadowolenie skarżącej z powodu nie przyjęcia jej wniosku o wypłacenie zaliczki alimentacyjnej pomimo, że w dniu [...] spełniała jej zdaniem wszystkie warunki do przyznania tej zaliczki, oprócz posiadania statusu osoby samotnej. Nadto, skarżąca wyraźnie wskazała, że nie posiada żadnej decyzji, bowiem jak sama stwierdziła, organ nie przyjmował wniosków od osób nie uprawnionych do przyznania zaliczki alimentacyjnej. Podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Jednym z koniecznych warunków wznowienia postępowania jest, jak wskazuje art. 145 § 1 K.p.a., zakończenie sprawy decyzją ostateczną. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie była wydana decyzja ostateczna. Na istnienie w obrocie prawnym takiej decyzji nie wskazała skarżąca ani też nie powołano jej w decyzjach organów obu instancji. Celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, poprzez ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz to, czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 149 § 3 K.p.a., może nastąpić tylko z trzech następujących przyczyn: podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną; podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a.; w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. II SA 1604/99, Lex nr 47257). W tym miejscu trzeba wskazać, że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Jeśli zatem organ nie wszczyna tego nadzwyczajnego trybu z urzędu musi, dysponować w tym zakresie skutecznym wnioskiem strony. Żądanie wznowienia złożone przez stronę powinno odpowiadać wymogom art. 63 § 2 K.p.a., a ponadto z podania powinno wynikać żądanie wznowienia postępowania (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze, 2005 r., Wyd. II). Oprócz spełnienia wymogów formalnych określonych w art. 63 § 1 K.p.a. strona określając przedmiot żądania musi wykazać co najmniej jedną przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania, wskazaną w art. 145 § 1 lub w art. 145a K.p.a. Tymczasem organ administracji doprowadzając do wszczęcia postępowania wznowieniowego działał samodzielnie i przedwcześnie nie dysponując stosownym w tym zakresie wnioskiem skarżącej. Pismo skarżącej z dnia [...] w ogóle nie nawiązywało do przesłanek jakiegokolwiek trybu nadzwyczajnego. Okoliczności te pozwalają na przyjęcie, iż organ administracyjny zamiast poprowadzić w tej sprawie postępowanie w trybie zwykłym, uruchomił, bez zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a., tryb nadzwyczajny weryfikacji decyzji - postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Zdaniem składu orzekającego, wydanie decyzji, przewidzianej w przepisie art. 149 § 3 K.p.a., tj. odmawiającej wznowienia postępowania, w sytuacji gdy w sprawie nie wydano poprzednio żadnej decyzji administracyjnej, stanowi rażące naruszenie art. 145 § 1 K.p.a., będące rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Takim samym uchybieniem dotknięta jest decyzja organu odwoławczego, który nie wyeliminował dotkniętego wyżej opisaną wadą, rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Stwierdzone naruszenie powoduje uwzględnienie skargi i pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Nadto, wbrew stanowisku organu skarżąca nie powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06, ale uczyniła to dopiero w skardze do tut. Sądu. Co więcej pismo skarżącej mogło być w rzeczywistości również uznane za wniosek o przyznanie zaliczki alimentacyjnej za miniony okres od [...] do [...]. Przyjdzie zauważyć, że organ administracyjny nie może samodzielnie i autorytarnie decydować o określeniu charakteru pisma złożonego przez stronę postępowania w przypadku istnienia wątpliwości, jaki charakter mu nadać. W takim przypadku jego obowiązkiem jest podjęcie próby ustalenia woli wnioskodawcy, albowiem z treści art. 9 K.p.a. wynika, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W konsekwencji strona przed podjęciem decyzji, co do charakteru swego pisma powinna uzyskać stosowne informacje o swojej sytuacji procesowej. Odmienne postępowanie organu narusza również regułę określoną w art. 7 K.p.a., gdyż nie prowadzi to do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywateli i stoi w sprzeczności z zasadą praworządności. Nadto, stosownie do treści art. 8 K.p.a. organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, a okoliczność ta po myśli art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wyczerpuje znamiona stwierdzenia ich nieważności, bowiem wznowienie postępowania nastąpiło bez stosownego wniosku skarżącej. Z uwagi na wystąpienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak i zaskarżonej decyzji Sąd nie dokonywał już merytorycznej ich oceny tych rozstrzygnięć. Skutkiem niniejszego wyroku jest powrót sprawy do etapu pisma skarżącej z dnia [...], przy czym organ winien przy ponownym rozpoznaniu sprawy określić w sposób jednoznaczny jego charakter mając na uwadze zasady postępowania administracyjnego. W zależności od poczynionych ustaleń i sprecyzowania żądania skarżącej uzależnione będzie wydanie właściwego rozstrzygnięcia bądź zakończenia uruchomionego tym pismem postępowania administracyjnego. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzeczono, jak w sentencji.