II SA/Wr 113/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Malwina Jaworska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2009r. sprawy ze skargi Starosty O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 15 stycznia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem w całości obowiązków oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia zażalenia Starosty O., postanowieniem z dnia 15 stycznia 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 10 grudnia 2008 r. nr [...] o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł w związku z niewykonaniem w całości obowiązków określonych w tytule wykonawczym z dnia 16 września 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu powziętego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia 26 września 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wyłączył z użytkowania należący do Skarbu Państwa, położony we wsi W. nr [...], działka nr [...], AM – 1, gm. D. budynek, a także nakazał jego opróżnienie w terminie do 15 października 2007 r. oraz wykonanie czynności mających na celu zabezpieczenie obiektu. Po ustaleniu, że zobowiązany nie wykonał w całości obowiązków wynikających z decyzji z dnia 26 września 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając w dniu 16 września 2008 r. tytuł wykonawczy nr [...]. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia 10 grudnia 2008 r. nr [...] nałożył na Starostę O. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł. Podjęte rozstrzygnięcie zostało oprotestowane zażaleniem przez Starostę Oławskiego, który wniósł o jego uchylenie jako wydanego z naruszeniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2009 r., nr [...] wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż Starosta O. w efekcie podjętych przez działań nie doprowadził do pełnego zrealizowania nałożonych na niego obowiązków. Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę ustalenia kontrolne prawidłowo organ egzekucyjny przyjął brak wykonania podstawowych obowiązków wynikających z decyzji z dnia 26 września 2007 r., tj. wyłączenia z użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...] AM-1 obręb W., jak również opróżnienia tego obiektu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ odwoławczy stwierdził, że nie mają one wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Zobowiązany tłumaczył bowiem, że niewykonanie przedmiotowych obowiązków zaniechaniem Gminy D., zobowiązanej wyrokiem Sądu Rejonowego w O. z dnia 18 lipca 2008 r. do przyznania osobom, bezprawnie zajmującym budynek na działce nr [...] AM-1, obręb W., gm. D., lokali socjalnych. Zdaniem organu zauważyć trzeba, że obowiązek spoczywający na gminie wynika z wyroku sądu rejonowego, a zatem ma charakter cywilnoprawny i jako taki podlega wyłącznie egzekucji sądowej. Postępowanie cywilnoprawne w stosunku do administracyjnego jest postępowaniem odrębnym. Zaniechanie wykonania zobowiązania cywilnoprawnego nie skutkuje niewykonalnością obowiązku zaistniałego w toku postępowania egzekucyjnego w rozumieniu ustawy. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę złożył Starosta O. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu formułowanego w skardze wniosku wywodził, że dochował należytej staranności podejmując szereg działań zmierzających do wykonania nałożonych na niego decyzją z dnia 26 września 2007 roku obowiązków. Już bowiem w miesiącu styczniu 2008 r. wezwał lokatorów do wydania lokali mieszkalnych. Następnie w związku z niedopuszczeniem lokali podjął decyzję o skierowaniu sprawy na drogę postępowania sądowego, którego celem było usunięcie lokatorów z budynku. Powyższe sprawy zostały zakończone prawomocnymi wyrokami, w których Sąd Rejonowy w O. zawarł klauzulę, że wstrzymuje się wykonanie wyroków w zakresie obowiązku opuszczenia, opróżnienia i wydania lokalu do czasu złożenia przez Gminę D. oferty zawarcia z pozwanymi najmu lokalu socjalnego. Skarżący wskazał, że do chwili obecnej pomimo wezwań ze strony zobowiązanego Gmina D. nie zapewniła lokali socjalnych, oświadczając jednocześnie, że zostały podjęte czynności mające na celu adaptację lokalu użytkowego położonego w miejscowości P. na lokale socjalne. O powyższym Starosta O. informował organy nadzoru budowlanego. Skarżący uznał za całkowicie błędne i pozbawione podstaw prawnych stanowisko organu odwoławczego zgodnie z którym zaniechanie wykonania zobowiązania cywilnoprawnego nie skutkuje niewykonalnością obowiązku zaistniałego w toku postępowania egzekucyjnego w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a tym samym nie stanowi przeszkody do prowadzenia przez Starostę O. postępowania egzekucyjnego w administracji poprzez użycie środka egzekucyjnego w postaci opróżnienia lokali. Zdaniem skarżącego, egzekucja tytułu wykonawczego - wyroku sądu, nakazującego wydanie nieruchomości oraz opróżnienie położonego na tej nieruchomości budynku mieszkalnego należy do zadań własnych gminy. Egzekucji tego tytułu wykonawczego, na podstawie art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dokonuje wójt (burmistrz, prezydent), względnie upoważniony przez niego pracownik urzędu gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wraz z jego faktycznym i prawnym uzasadnieniem, a wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie legalności, gdy niniejszym badane, objęte skargą postanowienie, w stwierdzonych okolicznościach sprawy, tego rozstrzygającego wymogu nie realizuje, jako powzięte przy naruszeniu przepisów proceduralnych, co podlegało jurydycznemu przesądzeniu poza granicami wniosku i formułowanych u jego podstaw zarzutów skargi, przy zrealizowaniu tym samym dyspozycji art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozważania prawne należy rozpocząć od zauważenia, że instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do art. 122 § 1 organ egzekucyjny nakładając grzywnę w celu przymuszenia doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, który powinien zawierać treści wskazane w art. 27 ustawy oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, którego treść określa art. 122 § 2 ustawy. Należy także podkreślić, że zobowiązanemu zgodnie z art. 122 § 3 ustawy służą zróżnicowane środki zaskarżenia, a mianowicie prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 ustawy) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W rozpoznawanej sprawie zobowiązanej doręczono tytuł wykonawczy odpowiadający wymogom art. 27 ustawy. Tytuł ten zawierał pouczenie o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a przez zacytowanie art. 33 wskazywał na taksatywnie wyliczone w tym przepisie podstawy zarzutu. Wśród tych podstaw znajduje się niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym - art. 33 pkt 5. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może więc jedynie uzasadniać złożenie zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a nie – jak twierdzi w skardze pełnomocnik strony skarżącej - zażalenia na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Podkreślić należy, że w kwestii wniesionych przez zobowiązanego zarzutów wypowiedziały się już organy egzekucyjne obu instancji w formie postanowień (postanowienie PINB w O. z dnia 9.10.08 Nr [...] ( k. 25 akt sądowych) i postanowienie ostateczne DWINB we W. z dnia 14.11.2008r. Nr [...] (k. 33 akt sądowych). Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 27 stycznia 2009r. (sygn. akt II SA/Wr 26/09) odrzucił skargę Starosty O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego we W. z dnia 14 listopada 2008r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślono, że podstawowym środkiem zaskarżenia na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest określony w art. 33 ustawy zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Istotną kwestią jest rozgraniczenie pomiędzy zarzutami w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a zażaleniem na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego bowiem decyduje to o właściwości organów. Z tego też powodu nie można uznać, że zarzut skarżącego (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym – art. 33 pkt. 5 ) skierowany przeciwko tytułowi wykonawczemu mógłby być przedmiotem badania w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest badanie jedynie postanowienia w sprawie grzywny w celu przymuszenia. Zarzut wywodzony przez skarżącego niewykonalności, funkcjonującej w obrocie prawnym, ostatecznej decyzji nakładającej nań obowiązek opróżnia budynku położonego na działce nr ew. [...] AM- 1, obręb W., Gm. D. w tym postępowaniu pozbawiony jest przesądzającego znaczenia. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się bowiem, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku niepieniężnego polegającego na znoszeniu lub zaniechaniu albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego ( art. 119 § 1 u.p.e.a.). Grzywnę nakłada się również, jeśli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym ( 2). W ocenie Sądu, przy egzekucji dotyczącej wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, z uwagi na charakter tego postępowania należy uznać, że organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji zawarł w postanowieniu Nr [...] z dnia 10 grudnia 2008r. wszystkie elementy jakie wymaga przepis art. 122 § 2 u.p.e.a. Ponadto wymierzona grzywna w kwocie 10 000 zł określona została przez organ zdecydowanie poniżej maksymalnej kwoty jaką dopuszcza przepis art. 121 § 2 u.p.e.a.( 50 000 zł). Zauważyć przy tym należy, że kwestia wysokości nałożonej grzywny nie była w ogóle podnoszona przez pełnomocnika skarżącego ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowym. Jednocześnie zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zaniechanie wykonania przez Gminę D. zobowiązania cywilnoprawnego nie skutkuje niewykonalnością obowiązku zaistniałego w toku postępowania egzekucyjnego w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a tym samym nie może stanowić przeszkody w prowadzeniu takowej egzekucji. Bez znaczenia są bowiem w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Zdaniem sądu, skarżący nie wykazali, aby w niniejszym przypadku tego rodzaju sytuacja miała miejsce. O niewykonalności obowiązku opróżnienia budynku nie świadczy okoliczność braku możliwości przekwaterowania, wynikająca z braku posiadania przez Starostę O. lokali, do których można byłoby dokonać wykwaterowania. Pozbawiony jest – na tym etapie postępowania - jurydycznego znaczenia, podnoszony przez skarżącego, zarzut dotyczący braku możliwości wykonania wyroku sądu cywilnego poprzez dostarczenie przez gminę D. lokali socjalnych. Zdaniem Sądu kwestia ta nie pozostaje w jakimkolwiek związku z toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O. postępowaniem egzekucyjnym, którego celem jest wykonanie wydanej przez ten organ decyzji w przedmiocie opróżnia położonego w W. nr [...], gm. D. budynku po byłej szkole. Zobowiązany nie może usprawiedliwiać braku wykonania nałożonego obowiązku niewykonaniem przez gminę wyroku eksmisyjnego. Podkreślić należy, że wykonanie nałożonego obowiązku w postaci opróżnienia budynku, z prawnego punktu widzenia, polegać może nie tylko na dostarczeniu osobom przebywającym w tym budynku, orzeczonego wyrokiem lokalu socjalnego, ale również na wynajęciu stosownych pomieszczeń przez zobowiązanego. Zobowiązany nie może się tłumaczyć, że nie dysponuje lokalami, w których mogłyby zamieszkać osoby przebywające w budynku położonym w W. Twierdzenia zobowiązanego o niemożności wykonania obciążającego obowiązku są zatem pozorne. Przy czym, za szczególnie niepokojące w sprawie uznać należy to, że niewykonania decyzji administracyjnej dopuścił się organ administracji publicznej. Okoliczność ta, a także sposób podejścia przez Starostę O. do sprawy zainicjowanej wnioskiem A., W., E. i N. S., w sposób oczywisty wskazują, że mamy do czynienia z naruszeniem podstawowych standardów odnoszących się do prawidłowego wykonywania zadań do jakich został powołany ten organ administracji publicznej. Prawidłowo bowiem organ nadzoru budowlanego stwierdził, a co również potwierdzają przedłożone akta sprawy, że wszelkie prace wykonywane przez Starostę O. odnośnie budynku położonego w W. [...] w celu wykonania nałożonych decyzją nr [...] z dnia 26 września 2007r. obowiązków i czynności miały miejsce dopiero po interwencjach PINB w O. Pamiętać bowiem należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z realnym zagrożeniem życia i zdrowia osób przebywających w ww. obiektach budowlanych, jak również w jego otoczeniu. Usankcjonowanie istniejącego stanu rzeczy poprzez niewykonanie nakazu, czego de facto domaga się skarżący, doprowadziłoby wprost do naruszenia porządku prawnego. Z tych też powodów, w ocenie Sądu w sprawie nie doszło, wbrew twierdzeniom skarżącego, do naruszenia art. 7. § 2 i 3 i art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Konkludując należy przyjąć, że w sytuacji procesowej zaistniałej w niniejszej sprawie słusznie organ odwoławczy wydał postanowienie, w którym utrzymał w mocy postanowienie z dnia 10 grudnia 2008 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.