I OSK 1408/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Sandomierz od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 407/09 o odrzuceniu skargi Gminy Sandomierz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w projekcie stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta w Sandomierzu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 31.07.2009 r., sygn. akt II SA/Ke 407/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę Gminy Sandomierz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...], którą – po uchyleniu decyzji Starosty Sandomierskiego z dnia [...].01.2009 r., nr [...] – Kolegium orzekło o wprowadzeniu zmian w projekcie stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta w Sandomierzu. Zmiany te miałyby polegać na uwzględnieniu potrzeb mieszkańców ulic O. [...], [...], [...], [...], [...], R. [...] i S. [...], którzy wnieśli odwołanie od decyzji Starosty, przez wyeliminowanie ograniczeń dojazdu i parkowania dla mieszkańców tych ulic. Odrzucając skargę Gminy Sandomierz, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że Gmina nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i wyjaśnił: Organ wykonawczy jednostki samorządu gminnego, będący zarządcą dróg publicznych nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi na akty lub czynności w przedmiocie wprowadzania zmian w projekcie stałej organizacji ruchu, albowiem czynności zarządu nie realizuje on we własnej sprawie administracyjnej, lecz w interesie publicznym, wykonując prawa i obowiązki przynależne organom administracji publicznej, a ten brak legitymacji skargowej organu przekłada się na ocenę interesu prawnego skarżącej Gminy Sandomierz, którą organ ten reprezentuje. Przedmiotem sprawy jest zmiana w projekcie stałej organizacji ruchu, a podstawą prawną decyzji wydanej w tym przedmiocie są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), zgodnie z którymi podstawą do wprowadzenia zmian w organizacji ruchu jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem, do którego powinna być załączona opinia zarządu drogi, jeśli ten nie jest jednostką składającą projekt. Zarządca drogi realizuje sprawy z zakresu planowania, budowy, remontu, utrzymania, ochrony dróg, wymienia znaki drogowe, urządzenia świetlne, itp., zatem te działania podejmowane są w związku z realizacją interesu publicznego, ale nie własnego interesu prawnego. Nadto zarządca drogi jest uprawniony do zaopiniowania projektu organizacji ruchu, gdy nie składa projektu, co oznacza że posiada władcze uprawnienia z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie taką jednostką, posiadającą władcze uprawnienia w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu jest Burmistrz Miasta Sandomierza, realizujący interes publiczny jako zarząd drogi, bowiem o zmiany organizacji ruchu wystąpili mieszkańcy. Starosta Sandomierski, jako organ właściwy do zatwierdzenia zmian, wystąpił do Burmistrza o zajęcie stanowiska w tejże sprawie, tym samym skarżąca Gmina, której organ działa w sposób władczy, realizując interes publiczny, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi na decyzję wydaną w tej samej sprawie. Reprezentowana przez radcę prawnego, Gmina Miejska Sandomierz wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego u skarżącego, podczas gdy ocena posiadania przez skarżącego interesu prawnego jest kwestią materialnoprawną, która musi zostać wnikliwie przeanalizowana i nie powinna być przesądzona już na wstępnym etapie badania wymogów formalnych skargi oraz poprzez uznanie, że Gmina Sandomierz nie ma interesu prawnego m.in. z uwagi na fakt, że "Burmistrz Miasta Sandomierz, jako zarządca dróg gminnych, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi na akty lub czynności w przedmiocie wprowadzenia zmian w projekcie stałej organizacji ruchu, albowiem czynności zarządcy drogi gminnej nie realizuje on we własnej sprawie administracyjnej lecz w interesie publicznym", podczas gdy w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, a stroną skarżącą jest nie Burmistrz Sandomierza lecz Gmina Sandomierz, która swą legitymację wywodzi z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), – naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 kpa i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., mimo że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach uchylająca decyzję Starosty o umorzeniu postępowania i orzekająca w to miejsce o wprowadzeniu zmian w projekcie stałej organizacji ruchu w sposób istotny narusza dyspozycję art. 105 § 1 kpa i art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. – naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) P.p.s.a. w zw. z art. 131 kpa,, art. 7 kpa i art. 10 § 1 kpa, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., mimo że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wydana została z naruszeniem art. 131, art. 7 i art. 10 § 1 kpa, poprzez pozbawienie Gminy Sandomierz czynnego udziału w postępowaniu, przez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do twierdzeń i zarzutów odwołujących się, w szczególności przez niedoręczenie odpisu odwołania od decyzji Starosty, oraz przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. – naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 i ust 3 i § 6 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2, § 5 ust. 1 pkt 1 – 7, § 7 ust.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i uznanie że zmiana organizacji ruchu może być dokonana na wniosek osoby fizycznej, w drodze decyzji administracyjnej, bez sporządzenia uprzednio stosownego projektu organizacji ruchu który powinien zawierać wszystkie elementy wskazane w § 5 ust 1 pkt 1 – 7 rozporządzenia i poprzedzony być procedurą wskazaną w § 7 ust 2 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć za zasadny należało uznać tylko zarzut dotyczący naruszenia art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Pozostałe bowiem zarzuty są w istocie zarzutami dotyczącymi prawidłowości rozstrzygnięcia co do meritum zaskarżonej decyzji. Stwierdzają one, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako niezgodną z prawem. Jednakże istotą niniejszej sprawy jest to, czy Gmina Sandomierz była podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. do wniesienia skargi i tylko w takim aspekcie sprawy Sąd wydał orzeczenie. Bez znaczenia zatem, jeżeli idzie o rozstrzygnięcie Sądu odrzucające skargę z powodu uznania braku interesu prawnego wnoszącego skargę, pozostaje czy zaskarżona decyzja jest czy też nie jest zgodna z prawem. Taka ocena będzie mogła być dokonana w ponownym postępowaniu sądowoadministracyjnym wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przyczyną odrzucenia skargi Gminy Sandomierz było nieprzyznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny legitymacji procesowej do jej wniesienia z uwagi na brak interesu prawnego w sprawie będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jednak z przepisów prawa materialnego, powołanych przez Sąd, wynika przeciwny wniosek. Przedmiotem postępowania administracyjnego była zmiana organizacji ruchu na ulicach Starego Miasta w Sandomierzu, tj. drogach gminnych stanowiących własność Gminy Sandomierz, o czym stanowi art. 2a pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej "ustawa o drogach". Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy zarządcą takiej drogi jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który z racji takiego zadania wykonuje czynności, o których mowa w ust. 1 tego artykułu i art. 20. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako zarządca drogi jest nie tylko reprezentantem jej właściciela, ale ma, z racji statusu zarządcy, do wykonania określone obowiązki. Obowiązki te może wykonywać sam, ale również przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy, co dopuszcza art. 21 ust. 1 ustawy o drogach. Ta jednostka organizacyjna – zarząd drogi, jest podmiotem odrębnym od wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – zarządcy drogi, choć wykonuje obowiązki należące do niego. Z zestawienia obowiązków nałożonych w/w przepisami na zarządcę drogi, które może w jego imieniu wykonywać zarząd drogi, nie wynika, że są one wykonywane jako władcze działanie organu administracji publicznej, ale że jest to wypełnianie określonych zadań, polegających na zapewnieniu prawidłowego utrzymania drogi, będącej przedmiotem własności podmiotu publicznego, m.in. gminy. Do zarządcy drogi lub zarządu drogi, jeżeli taki wykonuje obowiązki zarządcy, należy nie tylko działanie jak wskazane wyżej, tj. związane z szeroko pojętym utrzymaniem drogi we właściwym stanie, ale także wpisane w sferę organizacji ruchu na drodze. Te kwestie regulują z kolei przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej jako "ustawa o ruchu", przepisy wykonawcze, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), dalej "rozporządzenie". Zarządzanie ruchem na drogach publicznych należy do organów wskazanych w art. 10 ustawy o ruchu, z którego wynika, że wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nieprzypisano kompetencji w tej kwestii, gdyż organem zarządzającym ruchem na drodze gminnej jest starosta, jak wynika z jej art. 10 ust. 5. Jednak zarządcy drogi gminnej, lub jej zarządowi, przypisano określone uprawnienia w ramach organizacji ruchu na tej drodze, a mianowicie na mocy § 4 ust. 3 rozporządzenia możliwość przedłożenia do zatwierdzenia organowi zarządzającemu ruchem projektu organizacji ruchu. Projekt musi odpowiadać wymogom wskazanym w tym rozporządzeniu, a także zawierać opinię podmiotów wskazanych w § 7 ust. 2. Jednym z nich jest zarząd drogi, wskazany w pkt. 4, jeśli projekt nie jest składany przez ten zarząd. Również i z tych przepisów nie wynika aby zarządca drogi gminnej, tj. wójt (burmistrz, prezydent miasta) działał jako organ realizujący uprawnienia władcze. Działa on tu bowiem nie jako organ administracji podejmujący decyzję w ramach kompetencji, ale jako podmiot, do którego zadań należy wykonanie określonych obowiązków w ramach zapewnienia prawidłowej organizacji ruchu. Sprawa ma jeszcze jeden aspekt, który wynika z uzasadnienia zaskarżonego przez Gminę Sandomierz postanowienia, jako też mający przesądzić o braku legitymacji skargowej Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w ramach postępowania o zatwierdzenie zmian w organizacji ruchu Starosta Sandomierski wystąpił do Burmistrza Miasta Sandomierz o wyrażenie opinii co do zmian żądanych przez mieszkańców. Zajęcie przez Burmistrza stanowiska Sąd uznał za działanie władcze w sprawie zatwierdzenia projektu zmian w organizacji ruchu, stojące na przeszkodzie legitymacji skargowej Gminy Sandomierz. Jednakże wyrażenie opinii, jeśli prowadzone jest przez właściwy organ zarządzający ruchem postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu, mogłoby być uznane za działanie władcze tylko wówczas, gdyby w sprawie zatwierdzenia projektu wydawana była decyzja, która musiałaby być poprzedzona postanowieniem opiniującym w rozumieniu art. 106 kpa. To w tym postępowaniu, tj. z art. 106 kpa, organ wykonawczy gminy, jako orzekający, nie byłby uprawniony do wniesienia skargi. Nie można zatem podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach co do braku legitymacji Gminy Sandomierz do wniesienia skargi na decyzję, która na jej organ wykonawczy nakłada określone obowiązki, jako zarządcę drogi, będącą jej własnością. Skoro organ wykonawczy Gminy Sandomierz nie działał władczo w sprawie projektu zmian w organizacji ruchu, to może mieć legitymację w tej sprawie, a ta – jak to słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny – przekłada się na takie samo uprawnienie Gminy, którą organ ten reprezentuje. Natomiast jeśli idzie o kwestię działania w sprawie Gminy Sandomierz w interesie publicznym, a nie własnym, to z takim stwierdzeniem co do zasady należy się zgodzić. Jednakże na uwagę zasługuje fakt, że, generalnie rzecz biorąc, gminy jako jednostki samorządu terytorialnego działają w interesie publicznym, a nie własnym we wszystkich dziedzinach zakreślonych przepisami. Nawet jeśli idzie o sprawy własności mienia działanie gminy jest w istocie działaniem w ramach interesu publicznego, tj. jej mieszkańców. Taka sytuacja gminy jako podmiotu publicznego nie może jednak eliminować jej z procesu sądowoadministracyjnego, gdyż w rezultacie status uprawnionego do wniesienia skargi miałaby tylko w sprawach nieruchomości, czy zaskarżania rozstrzygnięć sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż niniejszej sprawie działanie organu wykonawczego gminy nie miało charakteru władczego, dlatego też – a także z uwagi na przedmiot sprawy, dotyczący w istocie substancji Gminy Sandomierz i wkraczający w obszar jej własności – nie można przyznać słuszności Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a stanowisko odmawiające Gminie legitymacji skargowej uznać trzeba za nieuzasadnione i niezgodne z prawem. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.