II OSK 1255/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Karolina Komotajtys po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 807/09 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 807/09, oddalił skargę E. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Wojewoda M. prowadził postępowanie administracyjne, które zakończył decyzją z [...] marca 2008 r. ustalającą lokalizację przedmiotowej inwestycji. W postępowaniu odwoławczym Minister Infrastruktury decyzją [...] sierpnia 2008 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora, Wojewoda M. decyzją z [...] grudnia 2008 r. ustalił lokalizację w/w drogi krajowej. Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z [...] grudnia 2008 r. ustalającą lokalizację drogi krajowej "dla budowy drogi obejmującej przełożenie drogi krajowej nr [...] na terenie gminy C. w miejscowościach B. D. i C. na odcinku od km 131 + 760 (włączenie do drogi krajowej nr [...] – ul. L.) do km 133 + 381 (włączenie do drogi powiatowej nr [...] – ul. M.)". W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, iż decyzja lokalizacyjna została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), dalej ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., znowelizowanej z dniem 10 września 2008 r. na mocy ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), dalej ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. Mając na uwadze treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. Minister podniósł, iż z uwagi na fakt, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed dniem 10 września 2008 r., a decyzja Wojewody M. została wydana w [...] grudnia 2008 r., organ odwoławczy stosuje przepisy ustawy, obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania. Organ wskazał, iż analiza dokumentacji wykazała, że do wniosku złożonego na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. inwestor – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad załączył dokumenty wymagane ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. Organ zaznaczył, iż Wojewoda M. – zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej w drodze obwieszczeń w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Odnośnie zarzutów podniesionych w odwołaniach wniesionych od decyzji organu pierwszej instancji Minister Infrastruktury zauważył, iż do kompetencji organu administracyjnego wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, jak również organu rozpatrującego odwołania od niej, nie należy ocena racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi. Organy te mają obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji przedsięwzięcia nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Wojewody M. wypełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki, które należy spełnić przy projektowaniu i pracach związanych z rozbudową węzła, w tym w szczególności zapewnienia dostępu do drogi publicznej. E. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...] marca 2009 r. oraz skreślenie inwestycji i uznanie przełożenia tej drogi za nieaktualne. Skarżący zakwestionował lokalizację całej inwestycji wskazując, iż osobowy ruch pojazdów na drodze nr [...] odbywa się w zasadzie tylko do godziny 15.00, a ruch tranzytowy na drodze tej nie istnieje. Zdaniem skarżącego dokonano sztucznego podziału inwestycji na 2 części – osobno na terenie N. S. i osobno na terenie wsi C. i B. Ponadto, pominięto temat raportu badań geologicznych, gdy tymczasem lokalizacja inwestycji stanowi zagrożenie osuwiskowe i drogę zlokalizowano na zbiorniku wodnym. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] lipca 2009 r., skarżący wskazał na naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 i art. 78 k.p.a. i podniósł, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie zostały poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie rozważano wariantów drogi (wariant polegający na włączeniu drogi krajowej [...] do drogi powiatowej nr [...] – ul. M.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] marca 2009 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z [...] grudnia 2007 r. wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawierał wszystkie elementy jakich wymaga art. 5 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dołączył do wniosku mapę w skali 1:2000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze terenu, opinie właściwych miejscowo: Zarządu Województwa M., Zarządu Powiatu N. oraz Wójta Gminy C. oraz opinie Zastępcy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. Inwestor skierował także pismo do M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o zaopiniowanie wniosku, jednakże opinia w tej sprawie nie została wydana. Ponadto załączono do wniosku wymaganą przepisami decyzję Wojewody M. z [...] lipca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności. W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzony w sprawie sposób zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji, przez Wojewodę M. i Ministra Infrastruktury, jak i doręczenie wyżej wymienionych decyzji przez organy również odpowiadają wymogom zawartym w art. 5 ust. 5 i art. 7 ust. 2, 3, 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Ponadto zawiadomienie o wydaniu decyzji, które zawierało informację o możliwości zapoznania się z jej treścią i aktami sprawy doręczono dotychczasowym właścicielom na adresy określone w ewidencji gruntów. Sąd I instancji zgodził się z poglądem organu odwoławczego, iż organ wydający decyzję jest związany treścią wniosku również co do przebiegu inwestycji. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty, iż Minister zignorował konieczność dokonania wnikliwej analizy całości materiału dowodowego oraz przeprowadzenia dowodów żądanych przez strony postępowania. Zarzuty te mają na celu wskazanie na brak rozważenia możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji w innym miejscu. Należy jednak zgodzić się z organem, iż przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg krajowych nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi krajowej. Organy te mają obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi krajowej nie pozostaje w sprzeczności z prawem. W tym zakresie, zdaniem Sądu I instancji organy orzekające w sprawie dokonały takiej oceny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego Sąd I instancji wskazał, że zarówno w obwieszczeniach, jak i ogłoszeniach w prasie informujących o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego i wydaniu decyzji lokalizacyjnej, informowano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie Wojewody M. Sąd I instancji nie uznał za trafny zarzut skarżącego, iż decyzja lokalizacyjna został wydana bez uzyskania stosownej decyzji środowiskowej, gdyż w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody M. z [...] lipca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja lokalizacyjna, w ocenie Sądu I instancji, spełnia w zgodzie z decyzją z [...] lipca 2007 r., wymagania z zakresu ochrony środowiska. W pkt [...] decyzji z [...] grudnia 2008 r. zatytułowanym ochrona środowiska wskazano, iż projektowany odcinek drogi położony jest poza terenami objętym formami ochrony przyrody na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ponadto w pkt [...] zaznaczono, iż przy projektowaniu inwestycji należy uwzględnić warunki wskazane w decyzji Wojewody M. z [...] lipca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz warunki podane w piśmie z [...] grudnia 2007 r. przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej w zakresie wymagań ochrony środowiska zostało przeprowadzone prawidłowo. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, iż zarzut dotyczący pominięcia przez organ dokumentacji geologicznej oraz zgłaszane obawy skarżącego, że inwestycja powodować będzie zagrożenie osuwiskowe, jak i usytuowania planowanej drogi na zbiorniku wodnym, nie są właściwe na etapie przedmiotowego postępowania. Odnosząc się do zarzutu wariantowości przebiegu drogi, Sąd I instancji podkreślił, iż przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg krajowych nie określają obowiązku inwestora drogi krajowej do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organy orzekające miały obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Sąd I instancji wskazał ponadto, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, nie przesądza jeszcze o faktycznym zrealizowaniu tej inwestycji. Inwestor musi przede wszystkim uzyskać pozwolenie na budowę. Na tym też etapie zostaną przedstawione szczegółowe rozwiązania dotyczące budowy drogi obejmującej przełożenie drogi krajowej nr [...] na terenie gminy C. w miejscowościach B. D. i C. W ocenie Sądu I instancji fakt, iż Wójt Gminy C. wydał negatywną opinię, którą inwestor załączył do wniosku, nie dyskwalifikuje przedsięwzięcia. Poza oceną Sądu natomiast, jak wskazał Sąd I instancji, pozostała kwestia wcześniej toczącego się i umorzonego postępowania lokalizacyjnego wobec cofnięcia wniosku przez inwestora, zdaniem skarżącego tożsamego z przedmiotowym postępowaniem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł E. S. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu: – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej u.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do treści opinii Wójta Gminy C. co do planowanej inwestycji drogowej, obejmującej przełożenie drogi krajowej nr [...] na terenie gminy C. w miejscowościach B. D. i C. na odcinku od km 131 + 760 (włączenie do drogi powiatowej nr [...] – ul. M.), które to uchybienie w konsekwencji doprowadziło do pominięcia istotnego elementu materiału dowodowego w sprawie i nie pozwala na pełną weryfikację motywów rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku; – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi E. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z uwagi na brak w zaskarżonej decyzji oceny istotnej części materiału dowodowego w postaci opinii Wójta Gminy C. co do planowanej inwestycji drogowej, obejmującej przełożenie drogi krajowej, które to uchybienie nie pozwalało na pełną weryfikację motywów rozstrzygnięcia tej decyzji. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu z tytułu sporządzenia skargi kasacyjnej i reprezentowania skarżącego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu jedynie bierze pod rozwagę nieważność postępowania według przesłanek określonych art. 183 § 2 p.p.s.a., której to w sprawie niniejszej nie stwierdzono. Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na jednej podstawie prawnej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych przez brak ustosunkowania się Sądu pierwszej instancji w swym uzasadnieniu wydanego wyroku do treści opinii Wójta Gminy C. odnoszącej się do planowanej inwestycji drogowej – drogi krajowej nr [...]. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Zgodnie z doktryną i utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego kryterium "interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga związku stwierdzonego miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem". Zgodnie ze wskazanym w zarzucie skargi kasacyjnej art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Odnosząc wymóg ten do Sądu pierwszej instancji rozpoznającego skargę E. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2009 r. dotyczącej ustalenia lokalizacji drogi krajowej, stwierdzić należy, iż Sąd ten w sposób wnikliwy na podstawie art. 133 p.p.s.a. dokonał oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, mając na uwadze oczywiście treść podniesionych zarzutów skarżącego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd ten stanowisko swoje w uzasadnieniu wyroku logicznie uzasadnił. Sąd dokonał oceny materiału dowodowego mając na uwadze wymogi ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej "specustawą" i uznał, że zebrany materiał pozwalał na wydanie merytorycznej decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej na wskazanym odcinku "[...]". E. S. w złożonej skardze na decyzję Ministra Infrastruktury podnosił jedynie ogólnikowo zbędność w jego ocenie inwestycji drogi krajowej twierdząc, że osobowy ruch samochodów na drodze odbywa się tylko do godz. 15 a ruch tranzytowy na drodze nie istnieje. Zarzucał też brak raportu badań geologicznych gdyż lokalizacja drogi stanowi zagrożenie osuwiskowe, a ponadto zarzucał, iż drogę zlokalizowano na zbiorniku wodnym. Zakwestionował też brak włączenia drogi krajowej [...] do drogi powiatowej [...] – ul. M. Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skarżącego powołał fakt, iż w sprawie ww. drogi wydana była przez Wojewodę M. decyzja z [...] lipca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego, której to nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jak ocenił Sąd orzekający, decyzja ta kompleksowo reguluje kwestie związane z ochroną środowiska, gwarantując jego zachowanie bez naruszeń, a w pkt [...] odsyłała do uwzględnienia warunków podanych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. W sposób jednoznaczny Sąd odniósł się do pozostałych zarzutów skarżącego, że ewentualne kwestie dokumentacji geologicznej jak i zbiornika wodnego mogą być rozpatrywane na innym etapie realizacji inwestycji drogowej. Słusznie też Sąd podkreślił, że negatywna opinia Wójta Gminy powoływana przez skarżącego nie jest wiążąca dla organów prowadzących sporne postępowanie o lokalizacji drogi i nie stanowi dyskwalifikacji przedsięwzięcia inwestycyjnego. Jeśli się zważy, że podnoszone wyżej kwestie i ich ocena dokonana przez Sąd I instancji, co do treści poruszonych w opinii Wójta zagadnień – to żadną miarą nie można uznać, iż Sąd nie dokonał oceny problemów wynikających z tej opinii. Zasadnie Sąd podkreślił, iż przedmiotem sprawy była weryfikacja decyzji Ministra Infrastruktury, nie zaś decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody wydana na potrzeby prowadzonego postępowania o lokalizacji drogowej. Nie była więc wymagana szczegółowa analiza opinii Wójta Gminy C. Przede wszystkim należy zauważyć, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie precyzuje jaki interes prawny posiada skarżący E. S. w kwestionowaniu decyzji Ministra Infrastruktury. Podnoszone zarzuty w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, także nie podnosiły by został naruszony interes prawny skarżącego w rozumieniu wcześniej podanym przez Sąd kasacyjny. Brak jest wykazania w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego gwarantowanych przepisami prawa materialnego a decyzją Ministra Infrastruktury, którą zakwestionował. Autor skargi kasacyjnej zarzucając jedyny błąd postępowania poprzez brak oceny Sądu I instancji wydanej opinii Wójta gminy C. także nie podał w czym upatruje przez to istotny wpływ na wynik sprawy oraz jaki to mogło mieć wpływ na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd I instancji rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami. Oznacza to obowiązek skontrolowania całego postępowania administracyjnego co do zgodności z prawem i obowiązek uwzględnienia ewentualnie stwierdzonych uchybień, mimo braku ich podniesienia w skardze. Należy więc uznać bezzasadność zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył część zarzutów Wójta Gminy, zawartych w negatywnej opinii tego organu odnośnie zamiaru inwestycyjnego drogi krajowej i jej lokalizacji. Nie zaznaczył jednak, czy którykolwiek z podniesionych w opinii argumentów dotyczy bądź narusza interes prawny skarżącego. Nie wskazał z jakich przepisów prawa materialnego, skarżący wyprowadza swoje uprawnienie do kwestionowania tej inwestycji drogowej i domaga się odstąpienia od jej realizacji. Brak wykazania interesu prawnego strony skarżącej wyłącza możliwość uwzględnienia skargi kasacyjnej wobec wykluczenia możliwości oceny podniesionych zarzutów. W tych okolicznościach wadliwie sporządzonej skargi kasacyjnej, należało ją oddalić. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.