II GSK 1015/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Janusz Zajda Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 sierpnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 520/09 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przezuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. D. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu UE - oddalił skargę. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 3 marca 2008r. M. D. złożył w W. Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Do wniosku załączył oświadczenie o posiadanych/zadeklarowanych do przejęcia działkach ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz akt notarialny: [...] z dnia 28 lutego 2008 r. (umowa sprzedaży nieruchomości, dla których Sąd Rejonowy w Nowym Tomyślu prowadzi księgi wieczyste [...] oraz [...] – pod warunkiem, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie wykona prawa pierwokupu). W dniu 30 czerwca 2008r. skarżący złożył korektę wniosku, a w dniu 14 lipca 2009r. złożył: akt notarialny z dnia 11.04.2008r. [...] (umowa przeniesienia własności działki nr [...] i objętej księgą wieczystą [...]), akt notarialny z dnia 11 kwietnia 2008r. [...] (umowa przeniesienia własności wskazanych w niniejszym akcie notarialnym działek objętych księgami wieczystym [...] oraz [...]), akt notarialny z dnia 11.10.2007r. [...] (umowa przedwstępna sprzedaży działek z nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw [...], w której w § 7 wskazano, iż wydanie w posiadanie przedmiotu umowy kupującemu już nastąpiło), akt notarialny z dnia 18.12.2007r. [...] (umowa przedwstępna sprzedaży działek w nim wskazanych, z zapisem w § 7 o wydaniu kupującemu przedmiotu umowy), akt notarialny z dnia 18.12.2007r. [...] (zmiana umowy przedwstępnej zawartej w dniu 11.10.2007r.) oraz zaświadczenie z KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007, nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007r., Nr 200, poz. 1443 ze zm.) dalej zwanego "rozporządzeniem", odmówił Skarżącemu przyznania pomocy finansowej z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wskazał, iż bezpośrednią przyczyną odmowy jest fakt, iż M. D. w momencie składania wniosku nie był właścicielem gospodarstwa rolnego. Organ stwierdził, że pozostawanie właścicielem gospodarstwa jest warunkiem koniecznym ubiegania się o przyznanie pomocy na podstawie § 26a ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zdaniem organu umowa sprzedaży nieruchomości pod warunkiem nie powoduje przeniesienia prawa własności nieruchomości na nabywcę, może mieć jedynie charakter zobowiązujący. Po rozpatrzeniu odwołania M. D. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR wskazał, iż zgodnie z treścią § 26a ust. 2 ww. rozporządzenia przepis ten ma zastosowanie do osób, które w momencie występowania z wnioskiem nabyły już gospodarstwo rolne. Tymczasem wnioskodawca nabył własność nieruchomości stanowiących prowadzone przez niego gospodarstwo rolne dopiero w dniu 11 kwietnia 2008 r., aktem notarialnym Nr [...] z tej daty, a więc już po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Prezes uznał, iż w tej sytuacji organ pierwszej instancji powinien od razu stwierdzić, że w chwili składania wniosku strona nie była objęta zakresem stosowania § 26a ust. 2 rozporządzenia i postąpić stosownie do treści ust. 4 tegoż paragrafu tzn. poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek uważa się za niezłożony. Od powyższego rozstrzygnięcia M. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 26a zamiast § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r. do złożonego w dniu 3 marca 2008 r. wniosku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że z dołączonych do wniosku oraz później - przy dokonywaniu korekty wniosku - aktów notarialnych wynika jednoznacznie, że M. D. nie spełnia podstawowej przesłanki z § 2 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia do otrzymania pomocy tzn. przesłanki nieprowadzenia działalności rolniczej do dnia złożenia wniosku. Akty notarialne z 11 października 2007r., 18 grudnia 2007r. i 28 lutego 2008r., kolejno nr [...], [...], [...], jednoznacznie wskazują, iż nastąpiło już wydanie przedmiotu umowy (nieruchomości rolnych) w posiadanie kupującemu – M. D. Umowy objęte ww. aktami notarialnymi zostały zawarte przed dniem złożenia wniosku, zatem w chwili składania wniosku skarżący posiadał nieruchomości rolne, co wyczerpuje przesłankę z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Sąd I instancji podniósł także, iż organ zakwalifikował wniosek M. D. do rozpoznania w oparciu o § 26a ust. 2 rozporządzenia, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i tej podstawy prawnej skarżący, reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego) nie kwestionował. Odwołanie nie zarzucało naruszenia ww. § 26a ust. 2 rozporządzenia - poprzez jego błędne zastosowanie, ani § 2 ust. 1 pkt. 1 lit. a - poprzez niezastosowanie, co skarżący czyni dopiero w skardze. Zarzuty odwołania dotyczą niewłaściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia przez organ pojęcia posiadania. W odwołaniu skarżący wprost jednak przyznaje, iż w chwili składania wniosku był posiadaczem nieruchomości rolnych, "albowiem przejął od sprzedających w dniu 18 grudnia 2007r. i 11 października 2007r. posiadanie gruntów rolnych, na których założył własne gospodarstwo rolne." W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 2 rozporządzenia i nieprzyznanie mu pomocy w oparciu o ten przepis nie jest zasadny, gdyż posiadanie przez niego nieruchomości rolnych - przed, i w chwili składania wniosku - eliminuje go z grona beneficjentów pomocy, która miałaby być przyznana na tej podstawie. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu naruszenia przez organ prawa materialnego, poprzez zastosowanie w stosunku do skarżącego przepisu § 26a, gdyż i ten przepis nie został przez organ zastosowany, wobec uznania, że M. D. nie spełnia przesłanek z tego uregulowania, ponieważ w chwili składania wniosku nie nabył jeszcze gospodarstwa rolnego w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem Sądu Organy niewadliwie ustaliły, że nabycie własności gospodarstwa nastąpiło dopiero z chwilą zawarcia umowy przeniesienia własności w dniu 11 kwietnia 2008r., aktem notarialnym Nr [...] z tej daty, a więc już po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Powyższy wyrok M. D. zaskarżył w całości i w skardze kasacyjnej wniósł o jego uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty spawy poprzez uchylenie decyzji organu administracji I i II instancji albo przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm. Powołując art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. z § 26a ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zw. z art. 553 Kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zwrot "nabycie gospodarstwa rolnego" oznacza moment przeniesienia własności gruntu rolnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyjaśnił, że - jego zdaniem - nabycie gospodarstwa rolnego, przyjmując definicję zawartą w art. 553 Kodeksu cywilnego nastąpiło w grudniu 2007 r., w tym momencie M. D. nabył inwentarz gospodarstwa, w związku jego prowadzeniem nabył kolejne prawa i związane z nimi obowiązki immanentnie powiązane z prowadzeniem własnego gospodarstwa rolnego. Ponadto z treści aktu notarialnego wynika, iż przeniesienie posiadania nastąpiło przed zawarciem umowy bezwarunkowego przeniesienia własności. Stąd też wynika kolejny wniosek, iż na składnikach majątkowych posiadanych przez M. D. zbywca nie prowadził już produkcji rolnej, którą prowadził M. D. Podniesiono, że w sprawie przed zawarciem umowy bezwarunkowego przeniesienia własności miało miejsce przeniesienie posiadania nieruchomości wymienionych w przedłożonych aktach notarialnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnią § 26a ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - usprawiedliwia wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku, mimo częściowo nietrafnej argumentacji, zaprezentowanej w tym zakresie przez stronę. Powołany przepis § 26a ust. 2 ww. rozporządzenia - w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia przez skarżącego wniosku (3 marca 2008 r.) - stanowił, że w 2008r., w okresie do dnia 30 czerwca, o przyznanie pomocy mogą się ubiegać również inne niż określone w ust. 1 osoby fizyczne (tzn. inne niż te, które nabyły gospodarstwo zgodnie z warunkami określonymi w § 7 ust. 1), które nabyły gospodarstwo, nawet jeżeli nabycie to nastąpiło przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, oraz rozpoczęły prowadzenie działalności rolniczej nie wcześniej niż w okresie 14 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy, jeżeli są spełnione pozostałe warunki jej przyznania, z tym że do tych osób stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące przyznawania pomocy osobom fizycznym, o których mowa w § 7 ust. 1. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przewidziany w przytoczonym przepisie, wymóg "nabycia" gospodarstwa utożsamił z wymogiem nabycia jego własności. Stwierdzenie, że skarżący nie spełnił przesłanek tego uregulowania oparto bowiem na niespornej okoliczności nabycia własności gospodarstwa z chwilą zawarcia umowy przeniesienia własności aktem notarialnym z dnia 11 kwietnia 2008 r., tj. po dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie właściwego rozumienia przepisu objętego zarzutami skargi kasacyjnej, co w konsekwencji wyznaczy zakres jego stosowania, wymaga odniesienia do unormowań regulujących zasady przyznawania płatności, określonych w ww. rozporządzeniu. I tak: zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r. pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem jest przyznawana osobie fizycznej, która, z zastrzeżeniem § 7, do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie prowadziła działalności rolniczej i po raz pierwszy rozpocznie prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego, zwanym dalej "gospodarstwem", jeżeli w wymaganym okresie spełni dodatkowe, przewidziane tym przepisem, warunki. Prawodawca w ust. 2 ww. § 2 rozporządzenia zdefiniował przy tym "prowadzenie działalności rolniczej", stanowiąc, że uznaje się, że osoba fizyczna prowadziła działalność rolniczą, m.in. jeżeli - zgodnie z pkt. 1 - była właścicielem lub posiadaczem nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha. Z treści przytoczonych przepisów wywieść należy zatem, że zasadą jest przyznawanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" tylko osobom fizycznym do dnia złożenia wniosku nieprowadzącym działalności rolniczej tzn. niebędącym właścicielami lub posiadaczem nieruchomości rolnej o prawem określonej powierzchni. Wyjątek od tej zasady prawodawca wprowadza w § 7 oraz § 25 i 26a rozporządzenia - zawierających analogiczne uregulowania. W ww. § 7 ust. 1dopuszcza się przyznanie pomocy osobie fizycznej, która przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym nabytym: 1) w drodze spadku lub 2) w drodze darowizny przed ukończeniem 18 roku życia, lub 3) w drodze darowizny po ukończeniu 18 roku życia w trakcie nauki - w systemie i pod warunkiem szczegółowo tym przepisem określonych. Wyjątek - dopuszczający przyznanie pomocy osobie, która przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy rozpoczęła w gospodarstwie rolnym prowadzenie działalności rolniczej - w rozumieniu omawianego rozporządzenia - wiąże się więc ze sposobem nabycia gospodarstwa (w drodze spadku bądź darowizny) oraz wiekiem obdarowanego i faktem pobierania przez niego nauki. Zgodnie zaś § 26a ust. 1 rozporządzenia w 2008 r., w okresie do dnia 30 czerwca, o przyznanie pomocy mogą ubiegać się osoby fizyczne, które nabyły gospodarstwo zgodnie z warunkami określonymi w § 7 ust. 1, nawet jeżeli nabycie to nastąpiło przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, oraz rozpoczęły prowadzenie działalności rolniczej nie wcześniej niż w okresie 14 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy, z tym że pomoc przyznaje się, jeżeli są spełnione pozostałe warunki jej przyznania. Określone tym przepisem odstępstwo od zasady przyznawania pomocy, wyrażonej w § 2 rozporządzenia, dotyczy zatem płatności za 2008 r. i wniosków składanych w tym przedmiocie w określonym czasie oraz odnosi się - wobec odesłania do treści § 7 ust. 1 - do nabycia gospodarstwa w drodze spadku i darowizny, z tą różnicą w stosunku do regulacji ww. § 7 ust. 1, że nabycie to mogło mieć miejsce przed wejściem w życie omawianych przepisów. Ponieważ z treści przytoczonego na wstępie ust. 2 § 26a rozporządzenia wynika, że reguluje on możliwość przyznawania pomocy osobom innym niż określone w ust. 1, a zatem innym niż osoby objęte regulacją § 7 ust. 1, to znaczy, że w tym przypadku wyjątek - obejmujący składane w określonym czasie wnioski o płatności za 2008 r. - nie ogranicza się do nabycia gospodarstwa w określonej formie (jak ma to miejsce w § 26a ust. 1). Ponadto podkreślenia wymaga, że prawodawca w § 26a ust. 2 używając pojęcia "prowadzenie działalności rolniczej" nie wskazał na rozumienie tego sformułowania w sposób odmienny od zdefiniowanego w § 2 ust. 2. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych ku temu, by zakładać, że "nabycie" gospodarstwa, jako przesłanka przyznania pomocy na podstawie art. 26a ust. 2 rozporządzenia oznacza wymóg bycia właścicielem a nie tylko posiadaczem gospodarstwa. Zauważyć należy, że w Biuletynie Informacyjnym, wydawanym przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich - prezentując działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom w ramach PROW na lata 2007 – 2013" wyjaśniał, że zgodnie ze znowelizowanym rozporządzeniem w naborze w 2008 r. do dnia 30 czerwca wnioski będą mogły składać jedynie te osoby, które już nabyły gospodarstwo rolne (w tym również w drodze zakupu lub dzierżawy). Powyższe popiera stanowisko składu orzekającego, że dla potrzeb rozpoznawanej sprawy "nabycie" gospodarstwa nie oznacza jedynie nabycia jego własności (v. Biuletyn Informacyjny nr 3/2008) str. 16). Z tego punktu widzenia zarzut błędnej wykładni § 26 a ust. 2 rozporządzenia, a w szczególności zawartego w nim pojęcia "nabycia" gospodarstwa uznać należy za trafny. Nie można natomiast zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że błędna wykładnia ww. przepisu polega na wadliwym założeniu, że o nabyciu gospodarstwa decyduje jedynie data nabycia własności gruntów z pominięciem art. 55 3 i 46 1 k.c. Istotnie przepis art. 553 k.c. określa pojęcie gospodarstwa rolnego w sensie przedmiotowym i gospodarstwo rolne jest ujmowane jako pewna zorganizowana całość gospodarcza. Skład orzekający podziela jednak pogląd, że o istnieniu gospodarstwa rolnego decydują grunty rolne, o jakich mówi art. 461 k.c. Pozostałe składniki gospodarstwa rolnego, wymienione w art. 553 k.c., nie są składnikami koniecznymi i ich brak nie odbiera gruntom rolnym przymiotu gospodarstwa rolnego, jeśli tylko same grunty stanowią, lub mogą stanowić, zorganizowaną całość gospodarczą. (v. prof. dr hab. K. Piasecki - Kodeks cywilny. Komentarz. Księga pierwsza. Część ogólna. Zakamycze 2003 r., komentarz do art. 553 k.c. - i powołana tam literatura). Jednakże w świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, skargę kasacyjną uznać należy za zasadną. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.