II OSK 588/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 286/09 w sprawie ze skargi J. K. i M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 10 listopada 2004 r. nr 91/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegom I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, II. zasądza od Miasta Strzegomia na rzecz J. K. i M. B. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 588/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 286/09 po rozpoznaniu skargi J. K. i M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 10 listopada 2004 r. Nr 91/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegom - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący kwestionują § 9 ust. 2 zdanie 2 i zdanie 3 planu wskazujące, że "Należy dążyć, aby teren ten w przyszłości przeznaczyć pod zieleń parkową, stanowiącą uzupełnienie plant okalających stare miasto. Adaptuje się w planie dworzec autobusowy i istniejące budynki mieszkalne, zakładając równocześnie stopniową likwidację substandardowej zabudowy towarzyszącej o charakterze gospodarczym i garaży", a także zdanie 4 w pkt 1, "W strefie "A" obowiązuje 1/ zakaz zabudowy i rozbudowy wszelkiej zabudowy". Kwestionują również ( 6 pkt 1 tiret 6,/ tj w takim zakresie, w jakim stanowi się, że "nie przewiduje się lokalizacji dalszych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 300 m2. W ocenie skarżących plan w części ogólnej i szczegółowej zawiera niejasne i niezgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z Konstytucją uregulowania, powodujące ograniczenie możliwości korzystania przez nich z nieruchomości do której mają prawo użytkowania wieczystego. Zarzucili też brak stwierdzenia przez Radę Miasta Strzegom zgodności planu z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Strzegom. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Strzegomiu wniosła o jej oddalenie ze względu na niezasadność podniesionych przez skarżących zarzutów. Dany teren przewidziano jako podlegający ścisłej ochronie konserwatorskiej ze względu na szczególne wartości historyczne dla miasta. Ponadto skarżący nabyli prawa do nieruchomości 20 miesięcy po uchwaleniu planu, zaś poprzedni właściciel - PPKS w Świdnicy, nie składał wniosków do planu oraz go nie zaskarżył. Znaczenie w sprawie ma też fakt, że planowana przez skarżących inwestycja została negatywnie /pismem z dnia [...] lutego 2008 r./ zaopiniowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jako niezgodna z ustaleniami planu. Nie przewidywanie lokalizacji dalszych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 300 m2 jest podyktowane potrzebą zapewnienia prawidłowego układu funkcjonalnego jak też nie narusza prawa własności, gdyż plan kształtuje wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości w tym także ograniczenia tego prawa, co dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut braku stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium, skoro stwierdzenie takie jest "częścią uchwały /s. 199 w dokumentacji planistycznej/". Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego przysługującego gminie, która może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu wprowadzając do planu "bądź precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, przy czym czynności gminy muszą odznaczać się legalnością /gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem/". Badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego i procesowego, nie podlega zatem wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sąd podkreślił przy tym, że skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość w sierpniu 2006r., a więc po okresie obowiązywania planu od 20 miesięcy. Oceniając zasadność zarzutów podniesionych w skardze, Sąd podkreślił, że art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje obowiązek gminy ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne, zaś nadanie władztwa planistycznego gminie uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie naruszenia interesu prawnego skarżących i nadużycia przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. Teren należący do skarżących znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem KS to jest obsługi ruchu samochodowego, w tym garaży i parkingów, przy czym podstawowe przeznaczenie terenu to stacje paliw, obsługa techniczna samochodów, garaże i parkingi z dopuszczeniem do handlu detalicznego, małej gastronomii, zieleni izolacyjnej, infrastruktury technicznej i obsługi samochodów. Nie wyklucza to stosowania ustaleń ogólnych określonych w ( 9 dla każdego obszaru znajdującego się, jak obszar przedmiotowy, w strefie ochrony konserwatorskiej "A" i "W". W związku z tym w ocenie Sądu nie występują żadne sprzeczności czy niejasności. "Zapis" odnoszący się do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 300m2 nie jest obligatoryjny i mieści się w sferze władztwa planistycznego przysługującego organom gminy. Nie jest też według Sądu zrozumiały zarzut nie dokonania oceny zgodności projektu planu ze studium, skoro "stwierdzenie zgodności planu z ustaleniami studium nastąpiło w dniu 10 listopada 2004r. i stanowi ono część zaskarżonej uchwały /k-199 dokumentacji planistycznej/". Skoro skarżący nie wykazali w sposób precyzyjny na czym miało polegać naruszenie interesu prawnego przez skarżoną uchwałę Sąd skupił się na kontroli zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego i nie dopatrzył się takich istotnych naruszeń, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. K. i M. B. zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego, to jest art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. art. 140 kc w zakresie stwierdzenia, że interes prawny skarżących nie został naruszony; art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec przyjęcia, że w ramach władztwa planistycznego gmina mogła ustalić zakaz tworzenia obiektów, których łączna powierzchnia przekracza 300 m2; art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z ( 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1587/ wobec przyjęcia, że zachowano władztwo planistyczne pomimo wprowadzenia do planu uregulowań niejasnych i sprzecznych; art. 20 ust. 1 i 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec nie podjęcia odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami studium, 2/ naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 ( 1 i 2 pkt 5 ppsa w zw. z art. 134 ( 1 ppsa, poprzez niedostateczne rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się w szczególności, że regulacja dotycząca zakazu budowy określonych obiektów handlowych bez wyznaczenia granic tego terenu ogranicza prawo własności, wykraczając poza granice władztwa planistycznego. Sprzeczność i niejednoznaczność zapisów planu powoduje kolizję norm /uprawnienie do budowy w części szczegółowej, zaprzeczone w przepisach ogólnych/, podczas gdy ograniczenia powinny mieć charakter ścisły i jednoznaczny. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w Strzegomiu wnosząc o jej oddalenie jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarówno zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest konkretnych, wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawno-materialnych, które w ocenie skarżących nie zostały w sposób odpowiedni zastosowane, w istocie prowadzą do wykazania, że Sąd dopuścił się błędu w ocenie, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w kwestionowanych przez skarżących uregulowaniach nie narusza tzw. władztwa planistycznego, a w konsekwencji także nie występuje wymagana art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżących, którym służy prawo rzeczowe /prawo użytkowania wieczystego/ do nieruchomości położonej na określonym terenie objętym tym planem. Ze stanowiskiem skarżących, podnoszących, że uprawnienie gminy określane w orzecznictwie i doktrynie jako "władztwo planistyczne" zostało naruszone, należy się w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, co zresztą czyni również Sąd pierwszej instancji, że uprawnienie gminy określone w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i traktowane jako władztwo planistyczne, nie jest prawem absolutnym, niczym nieograniczonym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreśla się, że art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje obowiązek gminy ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jako zadanie własne, zaś nadanie władztwa planistycznego gminie uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Gmina już w chwili podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który według aktualnej regulacji ustawowej może obejmować nie tylko całą jednostkę samorządową, ale również poszczególne jej fragmenty, działając z założeniem racjonalnego podejścia, powinna poddać rozwadze szereg warunków i okoliczności wiążących się z poszczególnymi regulacjami ustawowymi oraz potrzebami gminy w zakresie ładu przestrzennego, który jest zasadniczym celem stanowiącej podstawę przystąpienia do sporządzania projektu planu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powinny być zwłaszcza uwzględnione wymogi określone w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Nowe założenia planowania przestrzennego polegające na tym, że poza przypadkami, kiedy to z normy prawnej wynika obowiązek sporządzenia planu, do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu /art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/ powinno się przystępować w razie wystąpienia realnych i racjonalnych potrzeb, przy czym projekt planu powinien być uzupełniony o taki materiał planistyczny, jak prognoza oddziaływania na środowisko oraz prognoza skutków finansowych uchwalenia planu. Już tylko te okoliczności powodują, że nie jest możliwe zaakceptowanie jako mieszczące się w granicach władztwa planistycznego całkowite oderwanie się od stanu prawnego i faktycznego nieruchomości położonych w obszarze planu, w tym istniejącego zagospodarowania w formie zabudowy na terenach prywatnych, która w sposób prawem przewidziany, w stosunkowo bliskim czasie od uchwalenia planu, nie może działaniem władzy publicznej być doprowadzona do likwidacji. Nie można uznać za zgodne z prawem także przewidywanie w planie zagospodarowania terenu, do którego ewentualnie może dojść, ale dopiero w bardzo odległej, bliżej nieokreślonej i nie do przewidzenia przyszłości. Taka właśnie sytuacja natomiast ma miejsce w niniejszej sprawie, kiedy to w kwestionowanym przez skarżących planie, sporny teren faktycznie zainwestowany w całości przez podmioty prywatne, przewiduje się pod przestrzeń publiczną /zieleń parkową/, tworząc w istocie rezerwę na nieznany bliżej okres. Użyte w planie sformułowanie: "Należy dążyć, aby teren ten w przyszłości przeznaczyć pod zieleń parkową" jednoznacznie wskazuje na utworzenie rezerwy "na przyszłość" odległą i niepewną, z przeznaczeniem na cele publiczne z wykorzystaniem terenów prywatnych, co jest nie do pogodzenia z założeniem racjonalności planu i nie mieści się w granicach władztwa planistycznego. Przeznaczenie terenu prywatnego pod zieleń parkową a więc na cele publiczne, bez wykazania rzeczywistego i usprawiedliwionego celu takiej regulacji oraz uwzględnienia tego w prognozie skutków finansowych /czego jak się wydaje w sprawie nie zbadano/ budzi wątpliwości w aspekcie takim, czy granice władztwa planistycznego zostały zachowane. Objęcie planem terenu jako wymagającego szczególnej opieki konserwatorskiej z powołaniem się na względy historyczne podczas gdy stan faktyczny zagospodarowania terenu polega na tym, że obecnie nie spełnia on w ogóle warunków do traktowania go jako mający znaczenie historyczne /zwłaszcza iż nie wykazano, że istniejąca zabudowa kwalifikuje się do rozbiórki i może podlegać takiej rozbiórce w wyniku działań władzy publicznej, przy czym, jak to podkreślają skarżący, bez sprzeciwu tej władzy część mającego być chronionym podstawowego obiektem o znaczeniu zabytkowym - dworca autobusowego została rozebrana/ słusznie w skardze kasacyjnej podważane jest jako działanie budzące poważne wątpliwości w szczególności pod względem racjonalności i zgodności z uprawnieniem gminy do wykonywania władztwa planistycznego. Na uwagę zasługuje także fakt, potwierdzony zawartością akt sprawy, że konserwator zabytków odmownie opiniując zamierzenie budowlane skarżących powołał się w istocie nie na to, że teren w jego ocenie faktycznie ma charakter usprawiedliwiający ustalenie ochrony konserwatorskiej, ale przytoczył literalną treść planu, który jak to wskazano wyżej, budzi istotne wątpliwości co do zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę sporządzenia i uchwalenia planu. W takim aspekcie jak wprowadzenie do planu rezerwy pod zieleń parkową jako terenu w istocie przeznaczonego na cele publiczne z wykorzystaniem terenów prywatnych należy potraktować też kwestionowany przez skarżących generalny zakaz realizacji na danym terenie wszelkiej zabudowy, gdyż koresponduje on właśnie z tą "rezerwacją" terenu. Kolejną podnoszoną w skardze kwestią jest naruszenie prawa w aspekcie władztwa planistycznego wprowadzeniem do planu gminy regulacji o treści "nie przewiduje się lokalizacji dalszych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 300 m2" i to na terenie całego miasta Strzegomia. I w tym miejscu również należy zgodzić się ze skarżącymi, iż określenie "nie przewiduje się lokalizacji" nie jest niczym innym, jak zakazem i to dotyczącym całej jednostki samorządowej, budowy na jej terenie określonych obiektów handlowych. Taka regulacja bez wątpienia nie powinna znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie służy ona bowiem, wbrew twierdzeniu Rady Gminy zapewnieniu celu ustawy, to jest porządkowi funkcjonalnemu w ramach ładu przestrzennego, lecz faktyczne stanowi ograniczenie funkcjonowania w gminie większych obiektów handlowych celem udzielenia ochrony drobnym kupcom. Jest to jednak zagadnienie nie mieszczące się w ramach takiej dziedziny, jak planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, nie chodzi bowiem o kwestię wykorzystania ściśle określonego granicami terenu wyznaczonego w gminie pod określone funkcje, lecz dotyczy w ogóle warunków prowadzenia działalności gospodarczej na terenie gminy. Oczywiście w ramach zagospodarowania przestrzennego możliwe jest sporządzenie planu przewidującego na określonym terenie zagospodarowanie obiektami o danej funkcji i gabarytach, jednakże ustalenie, że na terenie całej gminy od daty wejścia w życie planu nie mogą powstawać określone obiekty handlowe, to jest takie, o jakich mowa w kwestionowanym przepisie planu, nie jest niczym innym, jak wprowadzeniem do planu ograniczenia działalności gospodarczej, wbrew konstytucyjnym zasadom oraz przepisom wspólnotowym, zapewniającym wolność działalności gospodarczej, która może być wprawdzie ograniczona, jednakże tylko drogą ustawową oraz w ściśle określonych warunkach, jakie w niniejszej sprawie nie występują, skoro pod pretekstem wprowadzenia ładu przestrzennego dąży się do ograniczenia wolności gospodarczej. Zauważyć wypada, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinny być wykorzystywane do pomijania zakazów konstytucyjnych i wspólnotowych. Ubocznie tylko należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się na brak jasności w kwestii ustalania powierzchni sprzedaży, zaś jak to zasadnie podnoszą skarżący, wprowadzanie zakazów powinno się wiązać z zagwarantowaniem jasności regulacji. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący braku analizy zgodności z prawem zaskarżonego aktu w aspekcie zgodności z ustaleniami studium również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest usprawiedliwiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w tym zakresie powołano się na to, że w dokumentacji planistycznej /na określonej stronie tych materiałów/, odpowiednie stwierdzenie się znajduje. Nie zostało jednak dostrzeżone, że przedmiotowe "stwierdzenie" wprawdzie włączone do dokumentacji planistycznej i zaopatrzone tą samą datą, w której podjęto zaskarżoną uchwałę, podpisał przewodniczący rady gminy, który nie jest organem uprawnionym do skutecznego dokonania odnośnego stwierdzenia. Dokumentacja planistyczna, której częścią uczyniono przedmiotowe "stwierdzenie" nie stanowi załącznika do zaskarżonej uchwały, nie jest więc jej treścią. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zresztą, że gmina poprzez swoje organy zapewnia sporządzenie odpowiedniej dokumentacji planistycznej, obrazującej przebieg postępowania w sprawie planu, nie stanowi ona jednak części uchwały w sprawie planu. Jak się wydaje, Sąd pierwszej instancji nie dokonał też sprawdzenia protokołu z sesji rady gminy, na której została podjęta uchwała w sprawie planu, protokołu z niej brak bowiem w aktach sprawy. Ponadto wobec zarzutów podniesionych w skardze w omawianym zakresie, akta sprawy powinny być uzupełnione o graficzną część studium i planu tak sporządzoną, aby było możliwe sprawdzenie, czy wymagana ustawą zgodność planu ze studium faktycznie występuje, nawet wówczas, gdyby rada gminy podjęła uchwałę o takiej zgodności czy to jako odrębną, np. wpisaną do protokołu z obrad rady, czy też w treści podstawowej uchwały, dotyczącej samego planu. Brak niezbędnej dokumentacji w aktach sprawy, to jest protokołu z obrad rady, części graficznej studium i planu dotyczących danego terenu /na którym jest położona nieruchomość skarżących/, wskazuje na to, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wymaganej analizy zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie odniósł się w koniecznym zakresie do zarzutów skarżących podniesionych w skardze do tego Sądu. Podkreślenia niezależnie od powyższego wymaga, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, że skarżący nabyli prawo do przedmiotowej nieruchomości już po uchwaleniu kwestionowanej przez nich uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też, iż poprzedni właściciel nie zgłaszał wniosków do planu ani też nie zaskarżył uchwały w sprawie planu, zwłaszcza w sytuacji, gdy w niedługim czasie po jej podjęciu zbył nieruchomość na rzecz skarżących. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.