II OSK 1986/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T. C., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 636/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od T.C. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV Sa/Wa 636/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w dniu [...] września 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w Warszawie wydał decyzję nr [...], o warunkach zabudowy, którą ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, drogami i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz na części działek nr ew. [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] i części działek nr ew. [...],[...] z obrębu [...] (pod infrastrukturę i komunikację) położonych w rejonie ul. [...] w Warszawie dzielnicy Mokotów. Organ wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co potwierdza wykonana analiza obszaru stanowiąca załącznik nr 2 do ww. decyzji. W odwołaniu z [...] października 2008 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] podniósł szereg pozaprawnych argumentów dotyczących pogorszenia warunków funkcjonalnych spowodowanych planowaną zabudową. W dniu [...] października 2008 r. odwołanie złożył Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...], który wskazał na zły stan techniczny swojego budynku i możliwość jego pogorszenia spowodowaną realizacją planowanej zabudowy. Trzecie odwołanie złożyła w dniu [...] października 2008 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...], która postawiła zarzuty naruszenia prawa, w tym przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego. W dniu [...] listopada 2008 r. czwarte odwołanie wniosła T. C. , która podniosła zarzuty naruszenia art. 107 k.p.a. i naruszenia prawa materialnego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2008 r., a sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając przyczyny uchylenia decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podniosło, że zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji wydał po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, obarczonego licznymi błędami proceduralnymi. Organ pierwszej instancji w trakcie postępowania informował jego uczestników o utracie statusu strony, jednakże nie zachowując przewidzianej prawem formy takiego zawiadomienia. Kolegium podniosło, że uznanie za stronę lub pozbawienie statusy strony danego postępowania musi być ujęte w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jeśli Spółdzielnia [...] była dopuszczona do postępowania na prawach strony, to pozbawienie jej tego statusu musi nastąpić w formie postanowienia. Zmiana granic działek objętych wnioskiem nie może być samoistną przyczyną utraty przymiotu strony. Następnie Kolegium dokonało oceny poprawności sporządzenia zaskarżonej decyzji w związku z zarzutami naruszenia procedury administracyjnej jakie wnosiła T. C. uznając iż decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Kolegium w decyzji nie wskazano bowiem wszystkich stron. Na końcu zaskarżonej decyzji po słowie "otrzymują" znajduje się w poz. 4. zapis, "Osoby fizyczne - wg wykazu w aktach sprawy". Treść tego zapisu nie może usprawiedliwiać braku podania imiennego wykazu stron osób fizycznych. W ocenie organu odwoławczego decyzja z tak sformułowanym zapisem narusza dyspozycję art. 107 § 1 k.p.a. i nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z tych powodów Kolegium nie badało dalszych merytorycznych zarzutów do ustaleń skarżonej decyzji, w tym czy istotnie wnioskodawca może wykazać się uprawnieniem niezbędnym w procesie budowlanym do dysponowania na cele budowlane terenu objętego wnioskiem. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać ustalenia stron postępowania, jeśli będzie odmawiał uznania za stronę to musi tej czynności dokonać w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ winien bezwzględnie przestrzegać terminów dla rozpatrzenia sprawy, a o wszczęciu postępowania i przed jego zakończeniem winien zawiadomić wszystkie strony i pouczyć je, że mogą zapoznać się ze sprawą i wnieść wnioski i inne dowody, co do których organ musi się wypowiedzieć w uzasadnieniu decyzji kończącej sprawę. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła w dniu [...] marca 2009 r. [...] S.A. z siedzibą w Warszawie zarzucając tejże decyzji: 1. brak dokonania oceny czy odwołanie wniosły osoby uprawnione (mające przymiot stron postępowania) tj. naruszenie przepisu postępowania (art. 127 § 1 k.p.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy; 2. brak rozpoznania istoty sprawy, tj. brak dokonania oceny pełnego materiału dowodowego, a jedynie odniesienie się do niektórych kwestii formalnych, tj. naruszenie zasad ogólnych k.p.a. mające istotny wpływ na wynika sprawy; 3. brak wystarczającego uzasadnienia prawnego decyzji, tj. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisu postępowania art. 127 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji SKO w całości lub o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że żadna z osób które wniosły odwołanie nie zostały uznane za stronę w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, a SKO w Warszawie nie dokonało nawet szczątkowej oceny statusu strony poszczególnych odwołujących się. Podniesiono dalej, że podmioty, które wniosły odwołanie nie wykazały swojej legitymacji, organ I instancji nie dokonał zaś w tym względzie żadnej analizy. Wskazano także, że wobec zmiany zakresu wniosku [...] S.A. zmienił się obszar potencjalnego wpływu inwestycji i organ I instancji zgodnie ze swoją kompetencją nie uznał podmiotów wnoszących odwołania za strony w postępowaniu. Nieruchomości podmiotów które wniosły odwołanie przestały sąsiadować z obszarem objętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podmioty te wnosząc odwołanie powinny były wykazać swoją legitymację, a SKO dokonać ustaleń w tym względzie. Decyzja SKO ustaleń takich nie zawiera. Jednocześnie zdaniem skarżącej Spółki odwołanie T. C. zostało wniesione po terminie co wynika z pisma Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2008 roku i nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu. SKO natomiast terminu do wniesienia odwołania nie przywróciło. Odwołanie to nie powinno być zatem rozpatrywane. Zarzucono także, że w istocie organ odwoławczy zaniechał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji poprzestając na kilku uwagach formalnych, przy tym nieuzasadnionych prawnie. Ponadto strona skarżąca za chybiony uznała zarzut braku wymienienia danych osobowych osób fizycznych, gdyż art. 107 k.p.a. nie formułuje w jaki sposób strony mają być oznaczone - ważne by oznaczenie stron było dokonane w sposób nie budzący wątpliwości. Pismem z dnia [...] lipca 2009r. T. C. wniosła o oddalenie skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że w świetle art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Natomiast przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym podjąć czynności mające na celu ustalenie m.in. czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę, która nie ma legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, a więc osobę nie mającą interesu prawnego. Jeżeli organ, w wyniku rozpoznania odwołania stwierdzi, że dana osoba nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego, to wydaje wówczas orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jednakże aby możliwym było orzeczenie o wskazanej treści, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a jego wynik powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że w toku postępowania organ nie wydaje postanowień w przedmiocie uznania danego podmiotu za stronę. A zatem to na organie odwoławczym, a nie na organie pierwszej instancji ciąży obowiązek ustalenia czy podmioty wnoszące odwołanie mają status strony w przedmiotowym postępowaniu i czy zachowano termin do ich wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przenosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdził, że organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie wyjaśnienia, czy podmiotom wnoszącym odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, Nr [...] z dnia [...] września 2008 roku o warunkach zabudowy przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że prawo odwołania się ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu przepisów art. 28. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu (w istocie chodzi tu o najpóźniejszą datę doręczenia decyzji jednej ze stron - jeśli doręczenie następowało w różnych datach). Termin ten wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i której nie została doręczona (ogłoszona) decyzja, chociaż miała status strony tego postępowania. W takim wypadku, bez względu na okoliczność, czy pozostałe podmioty wniosły odwołanie i w sprawie została wydana decyzja ostateczna, czy też stała się ona ostateczna z powodu jej niezaskarżenia, ochronę interesu podmiotu, któremu nie doręczono decyzji, zapewnia instytucja wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie podzielił również zaprezentowanego przez Kolegium stanowiska, iż decyzja wydana przez organ pierwszej instancji obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż w decyzji nie wskazano wszystkich stron, a na końcu zaskarżonej decyzji po słowie "otrzymują" znajduje się w poz. 4. zapis, "Osoby fizyczne - wg wykazu w aktach sprawy". W ocenie Sądu organ pierwszej instancji prawidłowo w treści decyzji wskazał adresata decyzji jakim jest spółka [...] S.A. Jednocześnie do akt sprawy załączona została imienna lista osób, które uznane zostały przez organ pierwszej instancji za strony i którym decyzja została doręczona. Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia wnieśli T. C., a także wspólnie Wspólnota [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...]. T. C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) wskutek przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając jako organ II instancji dopuściło się naruszenia przepisu art. 77 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. wobec braku ustalenia przymiotu strony w odniesieniu do wszystkich odwołujących się, w sytuacji, gdy ustalenie faktu, że niektóre osoby nie brały udziału w postępowaniu, już samo przez się uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji, niezależnie od innych stwierdzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybień decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Wskazując na powyższe T. C. wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, 2. zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], a nadto o 3. zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestniczki postępowania kosztów postępowania w sprawie. W skardze kasacyjnej Wspólnoty [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2009 r. w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przekroczenie dopuszczalnych granic formułowania wytycznych co do dalszego postępowania organu administracji publicznej, a tym samym wskazanie organowi, zamiast wytycznych umożliwiających usunięcie uchybień prawa i doprowadzenie w sprawie do zgodności z prawem, rozstrzygnięć, które organ powinien bezpośrednio podjąć w sprawie. W konkluzji skargi kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o przyznanie skarżącym zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. [...] S.A. z siedzibą w Warszawie pismami z dnia [...] listopada oraz [...] grudnia 2009 r. wniosła odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjnej wnosząc o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych. Obie złożone w niniejszej sprawie skargi kasacyjne oparte zostały na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskutek przyjęcia, że Samorzadowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając jako organ II instancji dopuściło się naruszenia przepisu art. 77 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. wobec braku ustalenia przymiotu strony w odniesieniu do wszystkich odwołujących się, w sytuacji, gdy ustalenie faktu, że niektóre osoby nie brały udziału w postępowaniu, już samo przez się uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji, niezaleznie od innych stwierdzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybień decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nie zasługuje na uwzględnienie. Jak słusznie bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie organ odwoławczy powinien dokonać całościowej analizy przymiotu strony wszystkich skarżących (a nie jedynie poszczególnych odwołujących się) przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, albowiem zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o dyspozycje art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. powinno dokonać całościowej oceny stanu faktycznego i prawnego oraz szczegółowo przeanalizować kwestie dopuszczalności wniesienia odwołania przez wszystkich skarżących, czego w niniejszej sprawie nie uczyniło. Wskazać również należy, że okoliczność, iż konkretny podmiot nie posiadał przymiotu strony postępowania administracyjnego nie oznacza, że podmiotowi temu nie przysługuje przymiot strony postępowania sadowoadministracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku wymienienia przez organ I instancji danych osobowych osób fizycznych, zaaprobować należy stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, że przepis art. 107 k.p.a. nie formułuje w jaki sposób strony postępowania mają być oznaczone. Istotnym jest przy tym, że jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie organ pierwszej instancji w treści decyzji prawidłowo wskazał adresata decyzji, jakim jest spółka [...] S.A., zaś do akt sprawy załączona została imienna lista osób, które uznane zostały przez organ pierwszej instancji za strony i którym decyzja została doręczona. Przechodząc do zarzutu drugiej ze skarg kasacyjnych, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przekroczenie dopuszczalnych granic formułowania wytycznych co do dalszego postępowania organu administracji publicznej, a tym samym wskazanie organowi, zamiast wytycznych umożliwiających usunięcie uchybień prawa i doprowadzenie w sprawie do zgodności z prawem, rozstrzygnięć, które organ powinien bezpośrednio podjąć w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył zasady samodzielności organu administracji publicznej i swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu wyroku wskazano w sposób prawidłowy przepisy którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrujące przedmiotową sprawę uchybiło, a także wykazano, że naruszenie tychże przepisów miało wpływ na wynik sprawy. Same zaś wytyczne dla organu ponownie rozpatrującego sprawę, jakie zawarto w uzasadnieniu wyroku, stanowią jedynie konsekwencję przyjętej oceny prawnej, a zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji w tym kwestii nie poczynienia przez organ ustaleń w zakresie ustalenia stron postępowania. Zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie, że organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym podjąć czynności mające na celu ustalenie m.in. czy odwołanie jest dopuszczalne, zaś wynik tego postępowania powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia jak również stwierdzenie, że to na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustalenia czy podmioty wnoszące odwołanie mają status strony w przedmiotowym postępowaniu i czy zachowano termin do ich wniesienia, wskazują jedynie na uchybienia jakich dopuścił się organ odwoławczy oraz sposób usunięcia tychże naruszeń, nie ingerując przy tym w sferę samodzielności organów administracji. Nie stanowi prejudykatu dla organu wskazanie przez Sąd, że w przypadku ustalenia, iż dana osoba nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego, organ winien wydać orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Sąd pierwszej instancji jedynie hipotetycznie wskazał sposób załatwienia sprawy w sytuacji poczynienia przez organ określonych ustaleń, a takie rozstrzygnięcie sądu uznać należy za legalne. Skoro zatem zarzuty skarg kasacyjnych nie zasługiwały na uwzględnienie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi kasacyjne oddalił.