VII SA/Wa 907/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi E. S., H. S., A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 907/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. Wojewoda [...] - po rozpoznaniu odwołania E. S., H. S. i A. S. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...].12.2008r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym na działce nr ew. [...] z obrębu [..] przy ul. S.[...] w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Dnia [...].10.2008r. E. S., H. S. i A. S. wystąpili z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym na działce nr ew.[...] z obrębu [...] przy ul. S. [...] w W. Postanowieniem z dnia [...]11.2008r. Prezydent W. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji poprzez przedłożenie dokumentu potwierdzającego udzielenia pozwolenia na budowę lub przyjęcie do użytkowania przedmiotowego budynku, przedłożenie opinii z przeglądów przewodów kominowych, przedłożenie opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane oraz uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na skutek niewykonania dyspozycji zawartych w w/w postanowieniu decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Prezydent W. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Od w/w decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyli E. S., S. i A. S. i w załączeniu przesyłając opinię techniczną dotycząca stanu technicznego budynku przy ul. S. [...] wskazaną w postanowieniu z dnia [...] listopada 2008r. Po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Przed wydaniem decyzji zezwalającej na budowę organ prowadzący postępowanie sprawdza wypełnienie przez inwestora warunków zawartych w art. 35 prawa budowlanego: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; - wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu -lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...].11.2008r. Prezydent nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentu potwierdzającego udzielenia pozwolenia na budowę lub przyjęcie do użytkowania przedmiotowego budynku, opinii z przeglądów przewodów kominowych, opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że Prezydent wydał decyzje odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ponieważ pomimo prawidłowego pouczenia o skutkach niewykonania nałożonego obowiązku w terminie wyznaczonym na usunięcie wskazanych nieprawidłowości wszystkie wymagane dokumenty nie zostały złożone. Opinię techniczna dotyczącą stanu technicznego budynku inwestorzy złożyli dopiero w dniu 16.12.2008r. odwołując się od decyzji z dnia [..].12.2009r. Organ zaznaczył, że wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 35 ust. 3 nie zamyka inwestorowi drogi do ponownego wystąpienia z prawidłową oraz kompletną dokumentacją w celu uzyskania decyzji zezwalającej na budowę. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z art. 35ust. 3 Prawa budowlanego. E. S., H. S. i A. S. złożyli skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].04.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie. W skardze skarżący podnieśli, że złożyli żądane dokumenty, a mimo to organ wydał decyzję odmowną. Wskazali, że udzielono im jedynie 7-dniowego terminu na złożenie dokumentów, tymczasem organ - mimo posiadanych dokumentów nie wydawał żadnego rozstrzygnięcia przez 6 miesięcy. Takie działanie organu naraziło ich na duże szkody finansowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. W niniejszej sprawie należy w pierwszym rzędzie podkreślić, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 i 138 kpa zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. "Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie" oznacza, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji. Innymi słowy - organ odwoławczy zobowiązany jest na nowo ocenić okoliczności sprawy biorąc pod uwagę aktualny - na datę wydawania przez siebie decyzji - stan faktyczny i prawny. Stanowisko takie prezentowane jest przez NSA, który m.in. w wyroku z dnia 21 czerwca 1988r. (SA/Lu 151/88, ONSA 1988 nr 2 poz. 72) stwierdził, że organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. W innym miejscu Sąd ten zajął natomiast stanowisko, że organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (NSA w wyroku z dnia 7 lipca 1988r. IVSA 451/88, GAP 1988 nr 22 poz. 43.). W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem w/w zasad postępowania. Niesporne jest w niniejszej sprawie, iż skarżący postanowieniem z dnia [...].11.2008r. zostali zobowiązani do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej o dokumenty wskazane w tym postanowieniu - w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Termin ten upłynął bezskutecznie 21 listopada 2008r. W konsekwencji prawidłowo organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. odmówił E. S., H. S. i A. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego po bezskutecznym upływie terminu organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. złożenia których skarżący byli zobowiązani. A zatem w dacie wydawania decyzji przez ten organ zmienił się stan faktyczny Organ odwoławczy winien był odnieść się do tej kwestii. Uszło natomiast uwadze organu odwoławczego, że termin określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. W orzecznictwie przyjmuje się, że termin ten ma charakter procesowy, (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 29.04.2008r., IISA/Bk 45/08, LexPolonica 1960571, WSA w Krakowie w wyroku z 4.06.2007r, II SA/Kr 709/2005, LexPolonica 2023373). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela to stanowisko. Należy bowiem dodatkowo zwrócić uwagę, że długość tego terminu nie została określona przez ustawodawcę, w tym zakresie pozostawiono organowi swobodę decyzyjną, co oznacza, że organ sam winien ją określić uwzględniając zakres i rodzaj nieprawidłowości podlegających usunięciu oraz obiektywne możliwości inwestora zadośćuczynienia tym obowiązkom. Reasumując - skoro organ odwoławczy w dacie rozpoznawania sprawy dysponował dokumentami, których niezłożenie legło u podstaw wydania decyzji odmownej przez organ I instancji winien był odnieść się do tej okoliczności. Obowiązkiem zatem organu była ocena czy termin, który został wnioskodawcom udzielony na uzupełnienie wniosku był terminem wystarczającym do przedłożenia żądanych dokumentów a w związku z tym jaki był skutek uchybienia temu terminowi. Bez znaczenia przy tym pozostaje to czy wnioskodawcy złożyli wniosek o przedłużenie udzielonego im terminu. Tymczasem z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że jedyną przesłanką uzasadniającą utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji było niezłożenie w terminie żądanych dokumentów. Natomiast - co należy podkreślić - organ odwoławczy nie ocenił czy Prezydent W. prawidłowo uznał, że złożony wniosek wymaga uzupełnienia o dokumenty i oświadczenie, o których mowa w postanowieniu z [...].11.2008r. a jeśli tak, czy skarżący w sposób prawidłowy wypełnili nałożone na nich obowiązki. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 15 i 138, w zw. z art. 7, 77§1 i 107§3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji decyzję tę należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie odwołanie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Uznając, że skarżący prawidłowo wykonali nałożone na nich obowiązki a w konsekwencji, że wniosek o pozwolenie na budowę spełnia warunki określone w prawie budowlanym organ oceni czy - wydanie decyzji merytorycznej nie naruszy zasady czynnego udziału ewentualnych innych stron w postępowaniu a przez to również - zasady dwuinstancyjności. Z tych względów na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.