I SA/Wa 331/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi T. S.A. w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] o odmowie ustalenia na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. odszkodowania za nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny i prawny: Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] odmówił ustalenia na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] dnia [...] maja 2000 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 16 października 2001 r., sygn. akt II SA/Po 1682/00 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu oddalił skargę na w/w decyzję Wojewody [...], podzielając stanowisko organów administracji publicznej, iż sporna działka nie przeszła z mocy prawa na własność gminy. Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2004 r. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. wystąpiło do Prezydenta Miasta P. o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia na rzecz tego przedsiębiorstwa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [....] z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] (na której zostały oparte decyzja Prezydenta Miasta P., decyzja Wojewody [...] i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego). Przedsiębiorstwo podało, że w dniu 4 czerwca 2004 r. otrzymało decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 1999 r. w części obejmującej użyty w sentencji zwrot "pod warunkiem ustanowienia służebności gruntowej do wydzielonych działek: [...], zgodnie z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami" a także zwrot "do których należy zagwarantować dojazd na zasadzie ustanowienia służebności przejazdu na wydzielonych działkach" umieszczony w pkt 5 uzasadnienia. Zdaniem wnioskodawcy, z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wynika, że wskutek podziału nieruchomości i wydzielenia działki drogowej, droga ta z mocy prawa przeszła na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna i zapisy o konieczności ustanawiania służebności gruntowych były w decyzji o podziale nieważne. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] Prezydent Miasta P. przekazał wniosek o wznowienie według właściwości Wojewodzie [...]. W piśmie z dnia 7 września 2004 r. pełnomocnik Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., uzupełniając przedmiotowy wniosek podał, że podstawą prawną żądania wznowienia postępowania w niniejszej sprawie jest przepis art. 145 § 1 pkt 5, 7i8 kpa. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2000 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] odmówił uchylenia w/w decyzji Wojewody [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...]Sp. z o.o., Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu podniósł, że w niniejszej sprawie zgodność z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. została oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 16 października 2001 r., (wiążącym w niniejszej sprawie) oddalił skargę. Zatem, w ocenie Ministra, postępowanie wznowieniowe dotyczyć może wyłącznie tych okoliczności, które nie były znane sądowi w dniu wydania wyroku. Organ odwoławczy wskazał, że przesłanki wznowieniowe powołane przez wnioskodawcę odnoszą się do okoliczności stwierdzenia w części, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 1999 r., a więc nowej okoliczności, która zaistniała po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 16 października 2001 r. oddalającego skargę na decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania. Minister Infrastruktury podniósł jednak, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło nieważność decyzji podziałowej jedynie w części zawierającej warunek ustanowienia służebności gruntowej do wydzielonych działek budowlanych. Tym samym decyzja ta nie spowodowała wycofania z obiegu prawnego z mocą wsteczną decyzji zatwierdzającej projekt podziału spornej nieruchomości, ani też nie przesądziła, czy zaistniał z mocy prawa skutek w postaci przejścia własności działek wydzielonych pod drogi na rzecz Miasta P. Oznacza to, że w sprawie nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne ani nowe dowody, które istniałyby w dniu wydania decyzji w sprawie odszkodowania i nie byłyby znane organowi orzekającemu w sprawie, a zatem nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Organ stwierdził także, iż nie nastąpiło wycofanie z obiegu prawnego decyzji podziałowej, w oparciu o którą orzekano w sprawie odszkodowania, w takim zakresie, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy odszkodowawczej, a zatem nie wystąpiła również przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 kpa, Minister wskazał, że przesłanka ta nie występuje, gdy w sprawie nie pojawiło się jakiekolwiek zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, dające podstawę do zawieszenia postępowania odszkodowawczego. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. stała się przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. S.A. w P.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 8 kpa poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wymieniona w tym przepisie; 2) art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., powoływana dalej jako "ugn") w brzmieniu obowiązującym po 15 lutego 2000 r., poprzez przyjęcie, że na mocy tego przepisu jedynie drogi publiczne przechodzą na własność gminy. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szereg argumentów na poparcie przedstawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga jest niezasadna. Na wstępie podnieść należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną w przepisach prawa procesowego. W kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto rozwiązanie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia postępowania. Oznacza to niedopuszczalność wznowienia postępowania na innej podstawie niż określona w art. 145 § 1 oraz art. 145 a § 1 kpa. Skarżąca wnosząc o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. wskazała, że decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. z dnia [...] listopada 1999 r., w części obejmującej użyty w sentencji zwrot "pod warunkiem ustanowienia służebności gruntowej do wydzielonych działek: [...], zgodnie z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Skarżąca podniosła, że jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Podniosła również, że podstawy wznowienia można doszukać się także w przepisach art. 145 § 1 pkt 5 i 7 kpa. Analiza zebranych w sprawie dowodów wskazuje, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., gdyż postępowanie administracyjne wykazało, że nie zaistniały przesłanki opisane w przepisach art. 145 § 1 pkt 5, 7, 8 kpa. Odnosząc się do podstawy wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, zważyć należy, że regulacja zawarta w tym przepisie dotyczy takich sytuacji, gdzie jedna decyzja (lub orzeczenie sądu) stanowi podstawę do wydania innej decyzji. Należy przy tym zaznaczyć, że wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Przepisy kpa nie określają, jakimi wadami musi być dotknięta decyzja wcześniejsza, aby stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Rozstrzygające znaczenie ma fakt jej uchylenia, zmiany, jak również unieważnienia. Jednakże - wbrew twierdzeniom skargi - taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca i nie spowodowała zmiany stanu prawnego, na skutek którego nastąpiło przejście spornych działek na własność Miasta P.. Wprawdzie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2004 r. stwierdzono nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. z dnia [...] listopada 1999 r. w części obejmującej użyty w sentencji zwrot "pod warunkiem ustanowienia służebności gruntowej do wydzielonych działek: [...], zgodnie z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami", jednakże decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2007 r., znak [...]. Wobec powyższego w obrocie prawnym pozostaje nadal decyzja podziałowa Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. z dnia [...] listopada 1999 r. Już chociażby z tej pierwszej przyczyny brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Ponadto, jak słusznie wskazały organy, nawet gdyby decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2004 r. nie została usunięta z obrotu prawnego, to zapadłe rozstrzygnięcie w zakresie służebności drogowej nie miało - wbrew twierdzeniu skarżącej - wpływu na prawo własności działek. W tej sytuacji należy w szczególności mieć na uwadze okoliczność, że kwestia oceny prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2000 r. była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 października 2001 r. w sprawie II SA/Po 1682/00. Sąd ten dokonując wykładni przepisu art. 98 ust 1 ugn oraz mając na względzie zmiany tego przepisu dokonane w dniu 15 lutego 2000 r. stwierdził, że sporne działki nie stały się własnością Miasta P.. Wobec tego wywody skargi dotyczące nabycia przez Miasto własności tych nieruchomości są niezasadne w świetle wyroku NSA oraz nie mają oparcia w dowodach zebranych w sprawie. Dowody te nie podważają mocy wiążącej tego wyroku. Obszerne wywody skargi dotyczące przepisu art. 98 ust. 1 ugn w brzmieniu sprzed i po zmianie tego przepisu, która nastąpiła w dniu 15 lutego 2000 r. w istocie stanowią polemikę z wykładnią tego przepisu i ustaleniami dokonanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku. Tymczasem przedmiotem oceny w postępowaniu wznowieniowym mogą być jedynie te kwestie, które nie były znane organom ani Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny w sposób szeroki dokonał analizy przepisu art. 98 ust. 1 ugn i uznał, że działki zajęte pod drogi osiedlowe nie stały się własnością Miasta P.. Ocena prawna tego wyroku zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskazać należy, że w przepisie tym chodzi o pojawienie się tylko takich dowodów, które są dla sprawy istotne, które są nowe i nie istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi. Ponadto w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawę wznowienia okażą się na tyle istotne, że wywrą bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Ponadto istotne okoliczności i dowody muszą równocześnie być nowe, co oznacza, że zostały one po raz pierwszy zgłoszone przez stronę lub zostały odkryte przez organ po wydaniu decyzji. Warunkiem wznowienia postępowania jest także fakt istnienia omawianych okoliczności faktycznych i dowodów w dniu wydania decyzji, która stała się decyzją ostateczną. W postępowaniu wznowieniowym organy prawidłowo uznały, że w sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania. Powoływana we wniosku o wznowienie postępowania – jak wyżej wskazano - decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2004 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., a ponadto, jak słusznie wskazały organy, nawet gdyby tak się nie stało, to rozstrzygnięcie w decyzji podziałowej w zakresie służebności drogowej nie stanowiłoby istotnego dla sprawy o odszkodowanie nowego dowodu lub nowej okoliczności faktycznej, które mogłyby mieć wpływ na treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. Decyzja SKO nie miała - wbrew twierdzeniu skarżącej - wpływu na prawo własności działek pod wewnętrzne drogi osiedlowe, bowiem Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 16 października 2001 r. stwierdził, że sporne działki nie stały się własnością Miasta P.. Wobec powyższego wywody skargi w zakresie tego, że Miasto nabyło własność nieruchomości, co zdaniem skarżącej stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, która z kolei skutkować powinna uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., są niezasadne. Nie mają też oparcia w dowodach zebranych w sprawie. Odnośnie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 kpa, podnieść należy, że przesłanka ta związana jest z instytucją zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym. Pojawienie się tego zagadnienia zobowiązuje organ administracyjny do zawieszenia postępowania i wystąpienia o rozstrzygnięcie tego zagadnienia do właściwego organu administracyjnego lub sądu, bądź wezwania strony, by dokonała tego w określonym terminie (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa). Gdy nastąpi zasadnicza rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem przyjętym przez organ prowadzący postępowanie a rozstrzygnięciem organu właściwego w sprawie, spełniona będzie przesłanka do wznowienia postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne nie wystąpiło, co prawidłowo ustaliły organy w postępowaniu wznowieniowym. Na marginesie wskazać należy, że Sądowi z urzędu znany jest nieprawomocny wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r., 22531/05, w sprawie ze skargi akcjonariuszy spółki T. tj. P. B. i innych o odszkodowanie przeciwko Polsce. Od wyroku tego Państwo Polskie złożyło odwołanie do Sądu II instancji. Jednakże wyrok ten nie mieści się w przesłankach wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa. Dlatego z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.