I OSK 1519/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 236/09 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego 1) uchyla zaskarżony wyrok, a także decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz J. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wyrokiem z 5 sierpnia 2009 r., II SA/Wa 236/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. D. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu wyroku podano m.in., że warunkiem nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego w myśl art. 9 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112) w związku z § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 70, poz. 825), jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 tej ustawy, odbycie stażu zakończonego pozytywna oceną dorobku zawodowego nauczyciela za okres stażu oraz uzyskanie akceptacji Komisji kwalifikacyjnej. Podkreślono, że organ podejmujący decyzję w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego związany jest stanowiskiem Komisji w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia nauczycielowi akceptacji. Nauczycielowi, który nie spełnia powyższych warunków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny odmawia nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego w drodze decyzji administracyjnej, ze wskazaniem warunków, których nauczyciel nie spełnia (art. 9 b ust. 6 w zw. z art. 9b ust. 1 i ust. 4 pkt 3 Karty Nauczyciela). Zgodnie z art. 1 ustawy - Karta Nauczyciela ustawie podlegają nauczyciele, wychowawcy i pracownicy pedagogiczni zatrudnieni w szkołach, przedszkolach i placówkach oraz zakładach kształcenia i placówkach doskonalenia nauczycieli określonych w ust. 1 i 1 a tego przepisu. Bezspornym jest, że 27 czerwca 2001 r. wpłynął wniosek J. D. będącego nauczycielem Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w W. o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Skarżący w tym czasie spełniał warunki uprawniające do złożenia wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego, tj. na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239 ze zm.) w dniu wejścia w życie cytowanej ustawy (6 kwietnia 2000 r.) uzyskał z mocy prawa stopień nauczyciela mianowanego, potwierdzony aktem nadania stopnia awansu zawodowego nr [...] wydanym przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy odbył staż w wymiarze 9 miesięcy od 1 września 2000 r. do 31 maja 2001 r. w Publicznej Szkole Podstawowej nr [...] w W., zakończony pozytywną oceną dorobku zawodowego za okres stażu z 11 czerwca 2001 r., a także zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela oraz przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz. U. z 1991 r. Nr 98, poz. 433 ze zm.) posiadał kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela, tj. legitymował się dyplomem ukończenia Studium Nauczycielskiego w W. - specjalność technika (nr [...] z [...] czerwca 1992 r.). Wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 czerwca 2006 r., II SA/Wa 421/06 decyzji Ministra Edukacji Narodowej z [...] grudnia 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z [...] września 2005 r. oraz oddaleniem skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2007 r., I OSK 1475/06 Dolnośląski Kurator Oświaty przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy. Skarżący został pismem z 14 kwietnia 2008 r. poinformowany o brakach w dokumentacji dołączonej do wniosku w postaci braku zaświadczenia dyrektora Szkoły zawierającego informację o aktualnym miejscu zatrudnienia. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy J. D. był on zatrudniony w Publicznym Gimnazjum nr [...] im. [...] w W. w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 29 lutego 2008 r. Wobec faktu, iż skarżący od 1 marca 2008 r. nie jest zatrudniony jako nauczyciel, prawidłowo przyjął organ, iż nie można mu nadać stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego, bowiem stosownie do treści art. 9b ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela stopień awansu zawodowego można nadać osobie zatrudnionej na stanowisku nauczyciela, spełniającej przesłanki określone w tym przepisie. W skardze kasacyjnej J. D. reprezentowany przez adwokata M. B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 9b ust. 1 i 2 ustawy - Karta Nauczyciela przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymóg bycia zatrudnionym na stanowisku nauczyciela powinien być spełniony w dniu orzekania o przyznaniu stopnia awansu zawodowego, a nie w dniu składania wniosku o przyznanie tegoż awansu; - § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący ma obowiązek dołączenia aktualnego zaświadczenia dyrektora szkoły zawierającego informacją o aktualnym wymiarze jego zatrudnienia oraz rodzaju prowadzonych przez niego zajęć, gdy mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli wymogu takiego nie stawia; 2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej powołane wyżej przepisy prawa materialnego, - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy. Wskazując na powyższe podstawy skargi – wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżący złożył wniosek o nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego 27 czerwca 2001 r. W dniu złożenia wniosku spełniał wszelkie wymagane kryteria do ubiegania się o awans. Wyłączną przyczyną wydania w dniu [...] lutego 2004 r. decyzji odmownej była negatywna ocena komisji kwalifikacyjnej powołanej przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty. Decyzja powyższa jak i następne wydawane w sprawie były uchylane wyrokami Sądów Administracyjnych z powodu niezgodnego z prawem działania komisji kwalifikacyjnych i organów orzekających w sprawie. Sprawa nadania stopnia awansu zawodowego skarżącemu ciągnie się już ponad 8 lat z wyłącznej winy organów orzekających w sprawie. Skompletowanie dokumentacji niezbędnej do złożenia wniosku o awans zawodowy wymaga znacznego nakładu pracy i uzyskania opinii, a także odbycia stażu. Przewlekłość postępowania niezawiniona przez skarżącego, a pozostająca wyłącznie efektem błędów popełnionych przez orzekające w sprawie organy administracyjne - co wynika z wcześniejszych orzeczeń Sądów Administracyjnych wydanych w przedmiotowej sprawie - prowadziłyby w przypadku uznania zaskarżonego wyroku za prawidłowy, także do zniwelowania dorobku zawodowego skarżącego, który dokumentują złożone wraz z wnioskiem pisma. Akt nadania stopnia awansu zawodowego jest rodzajem certyfikatu zawodowego wydawanego w trybie administracyjnym, decyzją organu administracji publicznej. Nie jest to wobec tego akt pracodawcy podejmowany w ramach łączącego go z nauczycielem stosunku pracy. Certyfikat ten daje uprawnienie do zatrudnienia w określonych rodzajach szkół. Nadanie stopnia awansu zawodowego nie powoduje bezpośredniej zmiany warunków pracy (treści stosunku pracy) nauczyciela (wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2005 r. II SA/Wa 1289/04). Z uzasadnień sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej obowiązujące w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o nadanie stopnia awansu zawodowego. W trybie tegoż rozporządzenia powinna również pracować komisja kwalifikacyjna. Implikuje to, że skarżący wymagania określone Kartą Nauczyciela powinien również spełnić w dniu złożenia wniosku. W świetle art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela ocena spełnienia przez nauczyciela ubiegającego się o awans zawodowy wymagań kwalifikacyjnych powinna być dokonana na dzień złożenia przez niego wniosku, (wyrok NSA w Warszawie z 13 lutego 2007 r. I OSK 541/06). Założenia, że warunek pozostawania przez skarżącego w stosunku pracy w charakterze nauczyciela powinien być przez skarżącego spełniany przez cały okres 8 letniego postępowania jest nie do zaakceptowania. Może być bowiem tak, że osoba będąca nauczycielem w którymś momencie będzie w trakcie zmiany pracy i chwilowo nie będzie mogła się wylegitymować aktualnym zaświadczeniem o zatrudnieniu w charakterze nauczyciela. Nie oznacza to jednak, że nie ma interesu prawnego w uzyskaniu wyższego stopnia awansu zawodowego. Będzie to bowiem skutkować w przypadku podjęcia nowego zatrudnienia w innej placówce oświatowej. Dokumentację, jaka powinna być załączona do wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego lub egzaminacyjnego określa § 7 ust 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Żadna z norm zawartych w tym przepisie nie nakazuje skarżącemu przedkładania aktualnego zaświadczenia o pracy w szkole. Przywołane przepisy zobowiązują jedynie do przedłożenia zaświadczenia dyrektora szkoły o wymiarze zatrudnienia nauczyciela oraz zajmowanym przez niego stanowisku w okresie odbywania stażu. Przedmiotowe dokumenty jak wynika z przywołanego rozporządzenia skarżący powinien złożyć razem z wnioskiem i nie ma obowiązku ich ciągłego aktualizowania. Zauważyć należy, że rozporządzenie nie nakłada w ogóle obowiązku złożenia aktualnego zaświadczenia o zatrudnieniu w charakterze nauczyciela, lecz wyłącznie zaświadczenia o wymiarze stażu. Skarżący nota bene posiadał w dniu składania wniosku 19 letni okres stażu pracy w oświacie, a na dzień wydania decyzji ponad 25-letni. Kuratorium Oświaty w W. pismem z 14 września 2008 r. wezwało skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego spełnienie wymagań określonych w w § 9 ust. 1 pkt 2 lit a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, tj. zaświadczenia dyrektora szkoły zawierającego informacje o aktualnym wymiarze zatrudnienia nauczyciela oraz rodzaju prowadzonych przez niego zajęć. Obowiązek ten wynika z rozporządzenia, które nie ma i nie miało nigdy zastosowania do rozpatrzenia wniosku skarżącego, gdyż jak to już było podnoszone do rozpoznania wniosku skarżącego zastosowania mają przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 3 sierpnia 2000 r. Ponadto zaświadczenie takie należy dołączyć do wniosku i nie ma obowiązku jego dalszej aktualizacji. Z żadnego przepisu prawa nie można więc wywieść normy prawnej w myśl której osoba starająca się o uzyskanie stopnia awansu zawodowego w trakcie postępowania zobligowana by była ciągle aktualizować przedstawione zaświadczenia i dokumenty. Przyjęcie punktu widzenia Sądu I instancji i organów orzekających w sprawie, postawiłoby skarżącego w gorszej sytuacji prawnej i faktycznej od sytuacji, która powstałaby gdyby już w 2001 r. Dolnośląski Kurator Oświaty w W. działając zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa rozpoznał wniosek skarżącego. Nawet, jeżeli wniosek skarżącego zawierał luki, skarżący mógł je uzupełnić i wiele lat przed rozwiązaniem stosunku pracy w charakterze nauczyciela uzyskać stopień nauczyciela dyplomowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. 2. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. 3. Po pierwsze, należy jednoznacznie stwierdzić, że nadanie stopnia awansu zawodowego nauczycielowi następuje w drodze decyzji administracyjnej, jeśli spełnia on przewidziane w ustawie wymagania kwalifikacyjne. Jednocześnie podkreślić należy, że osiągnięcie kolejnego stopnia awansu zawodowego nie powoduje bezpośredniej zmiany warunków pracy (treści stosunku pracy) nauczyciela, choć niewątpliwie stanowi podstawę do zmiany tych warunków. 4. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela w całej rozciągłości wyrażony w orzecznictwie pogląd, że w świetle art. 9b ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela ocena spełnienia przez nauczyciela ubiegającego się o awans zawodowy wymagań kwalifikacyjnych powinna być dokonana na dzień złożenia przez niego wniosku, a nie na dzień rozpoczęcia stażu. Za taką wykładnią tego przepisu przemawiają względy celowościowe - por. w szczególności wyroki NSA z 13 lutego 2007 r., I OSK 541/06 oraz z 26 lutego 2009 r., I OSK 495/08. 5. Oznacza to z jednej strony, że nauczyciel wnioskujący o nadanie mu kolejnego stopnia awansu zawodowego musi spełniać wskazane w ustawie warunki już w dacie złożenia wniosku. Z drugiej zaś strony, oznacza to, że organ właściwy w sprawie dokonuje oceny, czy w tej właśnie dacie zostały spełnione przesłanki warunkujące awans zawodowy. 6. Za przyjęciem powyższej wykładni przemawia również konieczność zapewnienia jednostce efektywnej ochrony sądowej, co wymaga pełnej realizacji przysługującego jej prawa do sądu. Jego źródłem jest przede wszystkim art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. To prawo wynika również z art. 14 ust. 1 umowy międzynarodowej z 19 grudnia 1966 r. - Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167 i 168) oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zatem zagadnieniem o pierwszorzędnym znaczeniu jest przyjęcie takiej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, w tym także ustawy - Karta Nauczyciela, która nie pozwoli, żeby ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego została pozbawiona mocy wiążącej (art. 153 p.p.s.a.) na skutek przewlekłego działania organów państwa. 7. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego mają usprawiedliwione podstawy. Określony w art. 9b ust. 1 i 2 ustawy - Karta Nauczyciela warunek bycia nauczycielem, wychowawcą lub pracownikiem pedagogicznym zatrudnionym w szkołach, przedszkolach i placówkach oraz zakładach kształcenia i placówkach doskonalenia nauczycieli określonych w art. 1 ust. 1 i 1a musi być spełniony na dzień składania wniosku o przyznanie kolejnego stopnia awansu zawodowego, a nie na dzień wydania decyzji w sprawie. Przepis § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ rozporządzenie to weszło w życie już po złożeniu przez skarżącego wniosku o nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego, co miało miejsce 27 czerwca 2001 r. 8. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.