III SA/Gl 433/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi W.M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. po rozpoznaniu odwołania W.Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] r. nr [...], o uchyleniu decyzji ostatecznej oraz o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych) na rok 2006. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze. zm. zwaną dalej K.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] r. W.Z. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. Wniosek zawierał deklarację [...] działek rolnych oznaczonych symbolami [...] o łącznej powierzchni wykorzystywanej w celu rolniczym wynoszącej 3,90 ha, położonych na działkach ewidencyjnych o numerach [...] (województwo S., powiat m., gmina P, obręb P.) oraz [...] (województwo S., powiat m., gmina Z., obręb P.). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] r. nr [...], przyznał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w łącznej wysokości [...] zł - w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w kwocie [...] zł za powierzchnię 3,90 ha oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) [...] zł za powierzchnię 3,90 ha. Decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). W dniu [...] r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynęło oświadczenie L.Z., z którego wynika, że przejął działki rolne o nr [...]. Do oświadczenia dołączono akt notarialny sporządzony w dniu [...] r. dotyczący darowizny tych działek sporządzonym pomiędzy skarżącym, a L.Z., gdzie w pkt. 3 wskazano, że darczyńca: "zobowiązuje się wydać przedmiot umowy w posiadanie obdarowanego w dniu dzisiejszym". Do aktu notarialnego dołączono aneks do tej umowy sporządzony w dniu [...] r., z którego wynika, że przejęcie posiadania tych działek nastąpi w dniu [...] r. W związku z wyjściem na jaw nowych okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji z dnia [...] r. nr [...], a mianowicie faktu, że W.Z. nie był właścicielem/użytkownikiem działek, co do których wystąpił o przyznanie płatności, postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. uchylił decyzję ostateczną oraz odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. z tytułu JPO oraz UPO, nakładając sankcje odpowiednio w wysokości [...] zł i [...] zł w okresie trzech lat kalendarzowych, następujących po roku, w którym stwierdzono nieprawidłowości. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., art. 3 ust. 1 ustawy 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, art. 138 ust. 1 rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r. ze zm.). W odwołaniu strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu podniosła, że w umowie notarialnej z dnia [...] r. w pkt. 3 wskazano, że skarżący: "zobowiązuje się wydać przedmiot umowy w posiadanie obdarowanego w dniu dzisiejszym" - umowa notarialna nie potwierdza, że świadczenie darowizny zostało spełnione, zawiera tylko zobowiązanie, które jednak w tym dniu nie zostało wykonane. Skarżący poinformował, iż dokument zwany aneksem oraz pozostałe dokumenty są potwierdzeniem tego, że przeniesienie posiadania zostało spełnione dopiero w [...] r. Skarżący podkreślił, że strony mogły, uznając zasady swobody umów, umówić się kiedy skutek przeniesienia posiadania nastąpi. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podzielając stanowisko tam zawarte. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że przeniesienie posiadania nastąpiło w dniu zawarcia aktu notarialnego, a nie w dniu [...] r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru poprzez błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniósł te same argumenty, co w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołując się na brzmienie art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, zaakcentował, że wszelkie zmiany w stanie posiadania gospodarstwa rolnego powstałe w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności powinny być przez wnioskodawcę niezwłocznie zgłoszone Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w trybie zmiany do wniosku. Wskazał, że W.Z. zobowiązał się do tego w dniu [...] r., składając podpisany przez siebie wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 P.p.s.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność mimo, że skarżąca wnosiła o jego uchylenie (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, str. 299). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Dokonana w tych granicach ocena legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. pozwala stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Okoliczności, które zadecydowały o sposobie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należą przede wszystkim do materii prawa proceduralnego. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że w myśl art. 107 § 1 K.p.a.: "Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi." Treść tego przepisu określa więc istotne elementy, które musi zawierać decyzja administracyjna. W szczególności do obowiązkowych elementów decyzji administracyjnej należy zaliczyć podanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego, a także podawać zmiany tego aktu mające miejsce do dnia wydania decyzji. W sytuacji, gdy w chwili orzekania obowiązuje inny akt prawny, niż w chwili składania wniosku, należy powołać przepisy przejściowe, z których wynika jaki przepis znajdował w sprawie zastosowanie. Brak dokładnego zacytowania treści przepisów oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu zasadności rozstrzygnięcia również narusza przepisy postępowania stanowiące o wymogach, jakie ma spełniać decyzja administracyjna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i formalnego, wraz z podaniem źródeł jego publikacji. (Por. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 177/07, publ. LEX nr 399157 oraz wyrok WSA z 23 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bk, publ. LEX nr 341059). Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, która zapadła po wznowieniu postępowania. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...] r. nr [...], uchylił własną decyzję ostateczną oraz odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów za 2006 r. i orzekł o sankcjach w okresie trzech lat kalendarzowych. W podstawie prawnej powołał art. 3 ust. 1 ustawy 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców. Nie wyjaśnił przy tym, że ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru została uchylona z dniem 27 lutego 2007 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 lutego 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 170, poz. 1051, ze zm.). Z kolei organ drugoinstancyjny wydając swoją decyzję w dniu 16 marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wymierzającą sankcje na mocy art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004. Nie wyjaśnił przy tym, że rozporządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 31 stycznia 2009 r.), które w myśl art. 148 tego aktu prawnego, weszło w życie w dniu następującym po jego opublikowaniu, tj. z dniem 1 lutego 2009 r. Wynika stąd, że organy administracyjne obu instancji wydały decyzje oparte na uchylonym rozporządzeniu. Nie przywołały w osnowie decyzji przepisów przejściowych, na podstawie których to rozporządzenie zastosowały, nie wyjaśniły też tego w uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, merytoryczna ocena decyzji wymyka się spod kontroli Sądu. Na marginesie wskazać też należy, że organ pierwszoinstancyjny w postanowieniu z dnia [...] r. wznawiającym postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w podstawie prawnej decyzji powołał art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, a nie przepisy art. 145 i następnych K.p.a. odnoszące się do wznowienia postępowania. Uchybienie to, było naruszeniem przepisów postępowania, jednakże nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem w uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono przesłanki wznowienia postępowania, właściwie przywołując stosowne przepisy prawa. W tym stanie rzeczy wobec naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., poprzez brak powołania pełnej podstawy prawnej oraz brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. decyzję należało uchylić. O kosztach sądowych orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zasądzając zwrot stronie skarżącej wniesionego wpisu. Na mocy art. 152 p.p.s.a., stwierdzono, że decyzja ta nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić podstawie prawnej decyzji przepisy przejściowe mające zastosowanie w sprawie, a w uzasadnieniu wyjaśnić przywołaną podstawę prawną.